核心观点
- 中国破产法的实践证明，破产法制度的建立和当下破产法的修改不仅要着眼于解决当前的立法缺陷，更要首先确立立法修改的长远目标：破产法的修改应该以中共二十大三中全会确立的“构建高水平社会主义市场经济”为宗旨，以中国破产法律制度的现代化为目标。
- 破产法律制度的现代化是中国破产法律制度建设的根本目标，也是中国治理体系和治理能力现代化的一项重要制度建设内容。
- 在中国破产法律制度建设取得重要历史进步且破产法面临修改的当下，中国的破产法的修改，应当从实现中国破产法律制度现代化的战略高度进行科学、系统的规划。
- 破产法律制度的现代化，是一个历史的发展进程，应当从立法指导思想改变、高水平市场经济体制建设、市场经济基本法律制度完善、破产审判专业组织建立，以及现代破产立法框架的构建等多个方面推进这一历史发展进程。
二、破产法实施与破产法律制度建设中存在的主要问题
全国人大常委会执法检查组在“关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告”中，将企业破产法实施中存在突出困难做了如下概括：“企业破产法在取得积极成效的同时，实施中也存在破产意愿不强、破产程序执行薄弱、审理周期较长、府院协调不落地、配套制度不健全、财产清偿率较低、制度运行成本偏高等困难和问题，现实中“该破未破”的现象还比较普遍，对破产方式的运用还不够主动，破产制度的作用还未充分发挥”。
笔者认为，其中“破产制度的作用还未充分发挥”是对中国破产制度现状的最本质的概括。依据笔者的观察，中国破产法律制度建设中存在的主要问题表现为以下几个方面：
1. 长期存在的破产程序启动难和破产案件审理难问题并未从根本上得到解决。
（1）案件受理数量和实际企业破产数量相比微不足道。据统计，2020年全国企业注销数量289.9万户，其中因破产原因注销的企业3908户，占比仅约1‰。7
（2）从各地受理的破产案件数量来看，分布得很不平衡。
在一些市场经济发育程度较低的省份和地区（如西部地区）破产案件的“受理难和审理难”问题依然突出，这些省份和地区在破产案件的受理和审结的数量上与发达省份和地区存在较大差距。
2024年，经济发达的浙江省，全省法院审结破产案件5109件；江苏省，全省法院审结企业破产案件8772件；广东省，全省法院审结破产案件7159。而在经济相对落后的西北各省中，陕西省2024年审结破产案845件；甘肃省2023年1月-2024年6月审结破产案件364件；青海省全省审结破产案件64件。西北各省全省审理的破产案件数量甚至还没有市场经济发达省份一个中院或破产法庭审理的破产案件多。如浙江温州破产法庭2024年审结破产案件721件8，苏州破产法庭2024年审结破产案件1561件9，深圳破产法庭2024年审结企业破产案件556件，审结个人破产案件158件10。
（3）许多法院基于各种主观或者客观的原因，在破产申请的审查受理上附加额外条件，无形中提高破产申请受理门槛。
最高法院在相关司法文件中，多次强调不得在法定破产条件之外附加任何额外条件，但在现实中执行起来非常困难。
如（1）规定申请破产重整必须要提供意向重整投资人；（2）重整听证要求参与听证的债权人全部同意重整；（3）债权人提出破产申请要有生效的债权裁判文书；（4）对人员下落不明或者财产状况不清破产案件不予受理；（5）债务人提出破产申请需要提交第三方出具的“清产核资报告（审计报告、评估报告）”；（6）债务人破产涉及民生或者稳定等社会问题，要求政府须提供相关承诺等。
实务中面临的最为突出的两个难题：涉及刑民交叉的破产案件应否受理？以及有可能存在逃废债意图的破产申请应否受理？
破产程序启动难和破产案件审理难的原因非常复杂，除了法院自身的原因外，更多的是来自法院外部的原因。
2. 与破产相关的制度供给严重不足。
破产审判不同于一般的民商事审判，其不仅仅涉及到案件本身，并且涉及到社会生活的方方面面。因此，与破产审判相关的制度供给就变得非常重要。如与破产企业职工相关的职工债权保障制度、职工失业救济制度、再就业促进制度等。另外还有与破产审判相关的企业注销变更制度、涉税事务处理制度、重整企业信用修复制度、破产财产变价及处置制度、破产费用保障制度、破产重整企业的金融支持制度，以及政府的协调、指导、保障制度等。特别是涉及国企、上市公司、金融机构、房地产公司以及其他关系国计民生和社会稳定的企业破产时，相关的制度的供给就显得更为重要。
3. 现行破产立法存在诸多立法缺陷。
虽然2006年的破产法在遵循市场化、科学化的立法原则方面比1986年的“破产法（试行）”有了很大的历史进步，但基于当时的社会条件和立法认知水平，从今天来看依然存在诸多立法不足：
（1）立法的适用对象仅为“企业法人”，非企业法人和自然人并不具有破产能力，使得破产法被称为“半部破产法”；
（2）有关金融机构的破产、跨境破产只有一个原则性的规定，并没有相应的具体规定；
（3）有关破产要件的法律规定，债权人利益保护的法律规定，管理人选任的法律规定，管理人接管债务人企业的法律规定，管理人合同解除选择权的法律规定，债务人自行管理营业事务的法律规定，破产程序中担保物权、法定优先权行使的法律规定等，都存在诸多立法不足；
（4）目前破产审判实践中已经开始大量出现的关联企业合并破产制度、预重整制度、破产简易程序以及中小微企业特殊破产程序等均未在立法中进行规定。
除上述立法缺陷之外，立法的一些规定本身也很难得到严格的实施。如破产法第13条“人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人”的规定；第14条“人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告”的规定；第18条管理人对“待履行合同”行使解除权或者继续履行权的规定；第19条人民法院受理破产申请后，“有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当终止”的规定；第79条有关重整期间“6+3”的规定；第92条第2款未申报债权的债权人，“在重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利”的规定等。
4. 破产审判实践既呈现较大的创新性，也呈现出较大的随意性，甚至出现诸多超越法律规定的所谓创新举措。
由于制度供给和相关立法规则的缺失，许多法院就本着“问题导向”，在破产审判实践中采取了诸多灵活创新的措施：如在清算程序中植入预重整程序；在重整程序中创新性的采取了出售式重整、反向收购等方式，以及以共益债方式引入重整投资人等；在预重整阶段就引入实质性合并重整；在债务清偿方案中采用分段清偿方式；在破产案件中同时裁定直接免除连带保证人的责任；在“执转破”案件中创新性采取执行转预重整的方式；在企业破产清算中将企业和其自然人股东合并进行破产；在已经宣告破产后为了实施重整又将破产宣告裁定撤销；在立案、审判阶段强化与破产程序的对接；以及许多法院开始试点的个人债务集中清理和中小微企业快速重整实践等。
这些灵活创新措施的采用，一方面推动和丰富了破产审判实践，但另一方面也带来了各自为政下的一些混乱。如就重整实践而言，有人就指出存在“重整工具的四大滥用”，即早期重整的“强裁之滥”、上市公司重整中后期的“资本公积金转增之滥”、关联企业重整的“实质性合并重整之滥”，以及当下盛行的“信托计划之滥”。11实践中，由于相关立法规则缺失，各地法院，甚至有许多基层法院都出台了有关破产案件办理的规定、规程、指南、指引、解答等，使得破产规则的制定变得分散化和随意化。由于各地出台的相关规则都或多或少有一些自己的特色，使得本来应当高度统一的破产审判变得越来越呈现出碎片化和具有地方化特色。并且在一些破产审判领域出现了所谓的深圳模式、温州模式、绍兴模式等。如对绍兴模式的概括为：“深化府院联动、案件繁简分流、规范管理人履职、破产审判数字化改革”。
在破产审判创新方面，最为典型的事例是2021年11月25日上海市人大常委会第三十七次会议正式通过的《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》。该《规定》在府院联动机制建设、优化破产财产处置体系、建立破产信息公示与信用修复制度、依法保障管理人履职等方面均提出了一些创新之举，其中一些具体规定和破产法的立法规定产生了某种程度的不一致。
5. 破产审判严重依赖政府等外部力量，破产审判缺乏应有的独立性。
由于破产案件往往会涉及大量外部问题和引发诸多不稳定因素，故破产实务中许多案件如果没有政府的参与或者支持审判工作难以为继。为了解决破产审判所面临的外部支持问题，目前一个普遍的做法就是推进府院联动机制的建立。这样做，在带来诸多实际好处的同时，也使得破产审判的专业化和独立性受到了影响。法院和法官往往要把大量的时间和精力用在外部事务的协调上，因此使得破产审判工作变得极为繁琐和复杂，破产审判的效率因此大打折扣。另外，实践中针对一些社会影响较大的大型、超大型以及特殊类型企业的破产，往往在政府的主导下，采取了清算组的管理人形式，并且大多由政府的主要领导兼任清算组的组长或者负责人。这样做，一方面可以有效保证破产程序的顺利推进，但另一个方面，也使得破产程序往往成为了政府行为的一种司法背书，司法审判的独立性被大大削弱。更有一些极端的情况发生，即政府的某些决定并不符合法律的规定或者违背了债权公平清偿原则，但还是要求法院给予司法确认，由此也损害了法院司法裁判的公正性和权威性。
6. 当前破产审判面临的主要难点和堵点。
（1）破产财产难以变价或变价明显造成破产财产价值过分贬损；（2）涉及债务人或者其法定代表人的刑事责任；（3）未了结的衍生诉讼，特别是有关债务人财产的确认之诉和追缴债务人出资之诉；（4）涉及社会稳定、政策适用、民生保障等外部问题；（5）外部行政执法机构的协调和协助；（6）债务人相关财产权属不清，破产财产范围难以界定；（7）债务人内部僵局；（8）管理人履职不力。
注释：
7数字来源：2021年8月18日全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告。
8数据来源：2025年1月21日温州市第14届人大第5次会议温州中级人民法院工作报告。
9数据来源：“苏州市中级人民法院微信”公众号。
10数据来源：2025年2月26日深圳市第7届人大第6次会议深圳市中级人民法院工作报告。
11郑志斌：《破产重整工具的四大滥用》，2021年11月2日“破产法快讯”微信公众号。
