企业合规系列5---行政合规

背 景
2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》指出，依法全面履行政府职能的措施是要求深化行政审批制度改革，加强市场监管，清理工商登记前置审批，加强事中事后监管；创新市场监管方式，完善市场监管体系，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管；加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示“全国一张网”建设。 因此2018年政府机构改革将原来的食药局、质监局、工商局合并，把商务部、发改委很多职能划转到市场监管部门。打造综合执法机构，据梳理其有900项行政处罚职能。政府的职能转变了，企业却没有意识到政府职能转变后对自己将会产生怎样的影响，政府事后监管对企业的处罚及在信用平台上公示其违法处罚的信息，将会导致大量的企业因被处罚而丧失信誉和各种经营机会，势必困住企业的手脚，或甚至于吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等资格型的行政处罚，使企业无法继续经营而倒闭破产。为了避免受到政府各种各样的行政处罚，导致信用的受损或丧失，及企业的破产，企业必须建立合规管理体系防范风险，使自身可持续发展。
一、什么是行政合规
行政合规，是指行政监管部门对违反行政法律的企业，以企业合规换取宽大行政处理的法律制度。即对已经建立了合规管理体系的违法企业，监管部门可以与其达成行政和解协议或者免除行政处罚，或者减轻行政处罚。对签署行政和解协议的违规企业，监管部门设置合规考验期，企业采取进一步改进合规计划的措施。考验期结束后，企业满足了和解协议所要求的改进合规计划方案的，监管部门可以根据不同的情况对企业做出免除行政处罚，或者从轻、减轻行政处罚。
企业合规的分类，因合规目的的不同，可以区分为有行政合规和刑事合规。行政合规是指企业为了避免行政监管风险，而在公司内部建立守法经营的经营理念和经营模式，同时可以在遭受行政监管过程中争取从轻减轻甚至免除处罚机会的企业合规经营管理体系。刑事合规是指企业为了避免刑事追究的风险，而在公司内部建立守法经营的经营理念和经营模式，同时可以在遭受刑事追究时可以争取从轻减轻刑罚甚至免于起诉机会的企业合规经营管理体系。从企业行政合规和刑事合规的上述内涵来看，虽然企业行政合规和刑事合规在合规目的上存在差异，但合规的过程事实上是一致的。
二、行政合规的风险表现形式
（一）关于行政许可风险
企业行政监管的风险，其重要的表现就是企业如何顺利经营的问题。对于许可类、特许经营类企业而言，行政许可的获得是企业生产的根本。 如果存在行政许可不能获得，生存资料性许可不能续期，企业根本不能经营，更谈不上发展。此外，如果行政许可存在风险，那么企业产业类政策支持就不会再获得，长此以往必然面临行政处罚问题，甚至直接停业破产。
（二）关于行政处罚风险
企业被行政处罚，其原因可能是经营方法错误、生产不达标、宣传不到位、税务不合规等很多因素。 而企业一旦被处以行政处罚，就不再仅仅是处罚本身的简单问题，更会引发企业无法贷款，无法融资，无法上市，无法取得生产资料，无法兼并，无法获得国家产业政策扶持等一系列严重的现实影响，导致企业在承担具体金钱性惩罚外，直接缩短企业有效的黄金生存周期和进一步发展空间，对发展造成极大限制，无法完成一个持续增长、发展的有利态势。
眼下市场经济瞬息万变，不发展就会倒退，当下不少企业因各种因素正在被迫退出市场竞争中。从现实状态来看，做好企业合规，首先的切入点就是行政监管合规，比起简单的民商事风险，行政监管的风险对企业的发展影响更大，而企业一旦暴露相关行政监管风险，也给企业刑事风险带来预示和警示的作用。 因此，行政监管合规，是企业合规的根本内核，是企业稳健发展的决定性因素，作为企业合规过程中承上启下环节，既能规避刑事风险，又对可能产生的内控商业风险，给出指引和方向。
三、企业行政合规的紧迫性
目前，中央企业的合规启动、合规考察、合规制度的建设都得到全面发展。与此同时，行政合规也呈日趋严格态势。企业在法治政府、社会制度、监管制度三方面的要求下，在我国现有市场经济制度的影响下，在强监管时代的背景下，企业合规体系的搭建，尤其是企业行政监管合规已经成为中大型企业能否持续发展的基础问题，也是衡量企业是否一流的重要判断标准。 在企业发展过程中，搭建合规体系具有紧迫的必要性。如果企业不合规，不仅会遭遇无法上市、无法贷款等现实困难，更会引发企业行政监管的处罚风险，甚至因合规问题而遭遇刑事追责。 健全的合规体系，可以为企业带来持续稳定的发展预期。如果企业单纯认为，合规就是增加成本、一味付出，这个认识无疑是错误的，更是短视的，其后果一定会影响企业结构稳定，让企业停滞不前，更何谈企业长足发展呢？
四、行政合规的法律依据
（一）行政激励措施的原则性法律依据
《行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十八条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政机关进行行政处罚时要与教育相结合，也应当责令企业改正，因此当企业违反行政处罚法时，行政机关要求企业建立合规管理体系改正违法行为并防止以后再犯是行政处罚法的基本法律原则。
（二）一般行政处罚减轻处罚的法律依据
《行政处罚法》第三十二条规定“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：
1．主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
2．主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；
3．配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
”第三十三条规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”因此企业违反行政处罚法时，要求企业建立合规管理，消除违法的危害后果，改正违法行为的；或积极配合行政机关调查的；或企业在已经建立合规管理体系后证明违法行为的发生，其主观没有过错；对其免于处罚或减轻处罚完全合法。
（三）涉及重行政处罚减轻处罚的法律依据
《产品质量监督试行办法》第四十六条规定：“负责结果处理的市场监督管理部门应当责令不合格产品的被抽样生产者、销售者自责令之日起六十日内予以改正”，第四十七条规定：“负责结果处理的市场监督管理部门应当自责令之日起七十五日内按照监督抽查实施细则组织复查。被抽样生产者、销售者经复查不合格的，负责结果处理的市场监督管理部门应当逐级上报至省级市场监督管理部门，由其向社会公告”，第四十八条规定：“负责结果处理的市场监督管理部门应当在公告之日起六十日后九十日前对被抽样生产者、销售者组织复查，经复查仍不合格的，按照《中华人民共和国产品质量法》第十七条规定，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查仍不合格的，吊销营业执照。”如行政机关第一次抽查后，就引导企业建立合规管理体系，并给予一定的合规考验期，也是完全符合上述法律规定的。
《行政许可法》第六十六条规定“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”第六十七条规定“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。”第六十八条规定“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。”行政许可法第六十六条、六十七条、六十八条都规定了行政机关有权要求行政相对人对违法行为整改，是行政机关要求建立企业专项合规管理体系的法律依据，传统意义上的改正只是行为的改正，建立合规管理体系的改正，是企业设立制度的改正，并同时预防违法行为的再次发生。
五、行政合规的积极意义
当今，“企业合规”已成为社会关注的焦点问题，不少企业开始尝试性地融入到合规体系建设中。而企业行政合规，作为企业合规的核心内容，直接关涉企业生死存亡。政府为了促使企业建立合规管理体系，通过立法、建立规章、发布指引等强制性的监管和鼓励、引导企业建立合规管理体系。
（一）有利于有效约束行政权。行政权的体量相对较大，对企业的影响和干预相对容易，而若企业做到了合规或在涉案合规中对标对表完成了整改，则行政权不能干预企业正常的生产经营活动，不能对企业扩大义务，在涉案合规中也不能引发新的处罚。这为行政权的运用厘清了界限、分寸，有利于规范行政权，打造法治政府。
（二）有利于企业形成符合规则的文化和意识，更好地与行政机关合作。合规从美国发展，是一个风险点全过程的分析与控制。本质上是培养企业的规则文化，任何企业应当有规则、讲规则，这个规则包括国家的法律法规、行业及监管部门的基本政策、规范行文件、企业自身的指南和手册。没有规则文化，就很难避免企业发生问题，所以规则文化很重要。同时，企业如果做到行政合规，意味着与政府建立了良好的合作关系，政府对企业放心，企业对政府也有了平等对话的可能，有可能建立合作平等的关系。
（三）有利于化解企业法律风险。即便企业出现法律风险，企业合规仍然可以减轻企业一定责任。法律虽然对企业负责人的要求越来越高，但从新修订的行政处罚法看，对企业还是有一些减轻从轻处罚的趋势。包括首次违法不罚，包括行政处罚法第三十一条第二款明确规定了如果当事人能够举证自己没有主观过错的不予处罚，除非法律法规另有规定之外。这类条文的出现更是证明了企业行政合规的必要性与可行性。
六、行政合规落实的阻碍
第一，以短期商业利益为终局考虑思维，对行政监管合规不重视。很多企业对于违规问题所能带来的不利后果是没有清晰认识的。存在企业因为对合规的认识不足，而被处罚、企业停产停业，相关负责人被禁止终身从事行业工作等问题。
第二，不清楚行政监管合规对风险合规的管控、对发展的效益。合规风险的影响威力是巨大的，很对企业都会把合规风险认为是财务、业务、法律等商务风险，但究其根底，二者截然不同。商务风险所能带来的影响仅仅是一个合同或者一个项目的单项的经济影响，而合规问题则可能关乎企业整体的生死存亡问题。
第三，国家对行政监管合规的价值和认可体系不够完善，除了合规不起诉，没有新的内容。目前，各行业领域没有出台细化的合规鼓励、奖励政策，加之企业对自身合规认识又不足，如果没有明确的指导和指引性政策，那就就会因为引导性政策缺失，引导性规范不足，而造成企业在合规体系建设中常常无从下手的困难局面。
结 语
无论从域外经验还是我国现有行政合规制度来看，企业事先建立良好的合规计划，是行政机关决定与企业达成和解协议的重要因素之一。事先建立合规计划的企业，通常被视为具有良好的配合执法意愿。即使违规，也能确保及时采取有效补救措施或合规应对方案。企业合规计划不仅可以作为和解协议条款，而且可以一定程度上减轻行政处罚力度，让企业得以继续经营发展。也正是由于建立合规计划可以获得中止或终止行政监管调查的结果，涉案企业因此在建立合规方面具有强大的动力。