全民所有制企业实有资金与登记注册资金不符， 主管部门是否承担责任？

前言
全民所有制企业是指企业财产属于全民所有的，依法自主经营、自负盈亏、独立核算的商品生产和经营单位。作为一定历史时期特有的产物，全民所有制企业在国企改革的洪流中逐渐退出历史舞台，一些全民所有制企业通过公司制改制方式完成改革，进一步完善改制企业法人治理结构、建立市场化经营机制；还有一些全民所有制企业通过解散清算、强制清算、破产清算等方式实现出清。然部分全民所有制企业在清算的过程中面临一个问题，即实有资金与登记的注册资金不符，这种情况下，全民所有制企业的主管部门是否应当承担责任呢？笔者拟通过本文简单分析，以期对遭遇此类问题的单位解惑。
鉴于全民所有制企业在性质上并不属于《公司法》规定的公司，因此，按照《公司法》及《企业破产法》的规定补缴注册资本缺乏事实上和法律上的依据。那么，在实有资金与登记注册资金不符的情况下，全民所有制企业的主管部门是否要承担责任？
司法实践中有两种不同的观点：
一种观点认为全民所有制企业的主管部门应当在注册资金不实范围内，对企业债务承担责任。理由为：
《企业法人登记管理条例施行细则》（注：已被《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》废止）第二十六条规定：“注册资金数额是企业法人经营管理的财产或者企业法人所有的财产的货币表现。除国家另有规定外，企业的注册资金应当与实有资金相一致。”注册资金是企业法人在登记机关登记注册的资本额，是企业成为独立法人的财产条件，也是企业法人对债务的基本保证。而出资是投资人依照法律、企业设立协议或章程向企业交付财产的行为，是投资人最重要最基本的义务，也是形成企业法人财产的基础。《企业法人登记管理条例施行细则》之所以把“企业的注册资金应当与实有资金相一致”作为核定企业注册资金应遵循的原则，就是为了保证企业法人资本的充实，维护社会经济秩序，保护企业法人的债权人和社会公众的利益，保障交易安全，出资不实的投资人应当承担相应的民事、行政甚至刑事责任。
最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（2008年修正）第80条规定，被执行人无财产清偿债务，如果其开办单位对其开办时投入的注册资金不实或抽逃注册资金，可以裁定变更或追加其开办单位为被执行人，在注册资金不实或抽逃注册资金的范围内，对申请执行人承担责任。
故在全民所有制企业无财产可清偿债务的情形下，若企业主管部门没有足额出资，需在出资不实的范围内对企业债务承担责任。
另一种观点认为主管部门不应承担出资不实的责任，理由为：
《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第二条规定：“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产的经营单位。企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”主管部门并非出资人，仅是对企业的人事任免、管理监督、决策咨询等方面进行管理和指导，未享受分取红利等出资人权利，故不应承担出资不实的责任。
另外，全民所有制企业的注册资金是随其所管理的实有资金的变化而变化，与公司法制度中的注册资本、实收资本性质不同。虽在工商档案中部分材料表述为注册资本、实收资本，但并不能因此而改变全民所有制企业注册资金及实有资金的性质。即便认为主管部门系全民所有制企业的出资人，也与公司法中规定的出资人的身份不同，故不应对企业的债务承担责任。
笔者认为，针对主管部门是否承担责任这一问题需要区分不同情形：
一、若主管部门作为开办单位且实际负有出资责任，主管部门应当在出资范围内承担责任。
1.就全民所有制企业的主管部门如何承担责任的问题，《国务院关于在清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》国发〔1990〕68号文曾有明确的规定，即“公司虽经工商行政管理机关登记注册，但实际上没有自有资金，或者实有资金与注册资金不符的（国家另有规定的除外），由直接批准开办公司的主管部门或者开办公司的申报单位、投资单位在注册资金范围内，对公司债务承担清偿责任。” 虽然该文件已经随着当时清理整顿公司中被撤并公司的债权债务清理工作完成而自行废止，但仍具有一定的参考价值。
2.2004年3月12日，《国务院国有资产监督管理委员会办公厅转发全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于全民所有制企业承担民事责任和刑事责任有关问题复函的通知》载明，“全民所有制企业依法取得法人资格，应当以国家授予其经营管理的财产承担法律责任，全民所有制企业的出资人应以其出资为限承担有限责任，全民所有制企业清偿债务应以其经营管理的全部财产承担责任。”
结合国发〔1990〕68号文的文件精神，直接批准开办全民所有制企业的主管部门承担的就是企业出资人的责任。在出资不实的情况下，主管部门当然应当在出资不实的范围内继续对企业债务承担责任。
二、实务中，部分主管单位是因为政府的行政划转或调整而被登记为出资人，进而履行主管单位的职责，但并未实际出资，若为此类情形，主管部门不应承担出资义务。
《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第3条规定，“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷不属于民事诉讼受理范围。”根据该规定，作为接受行政划转或调整的出资人，无需因行政划转或调整行为而承担划出方出资人的补齐出资的民事责任。（2017）粤民终267号《民事判决书》亦持此观点，法院认为，“盐业集团公司、盐业集团广州公司仅是盐业进出口公司登记的主管部门，并非盐业进出口公司的出资人或财产所有人，信利得公司要求盐业集团公司、盐业集团广州公司承担出资人法律责任，缺乏事实和法律依据，不予支持。理由在于：《公司法若干问题的规定（三）》第18条关于受让人就补齐出资义务承担连带责任的规定仅适用于有限责任公司而非所全民所有制企业；且该条规定仅调整股权转让这种民事行为，而不包括行政划转、调整在内的行政行为。因此，要求接受行政划转或调整的出资人承担补齐出资义务没有法律依据。”
综上，虽然大部分全民所有制企业已经退出历史舞台，但全民所有制企业在清算过程中遇到的实有资金与登记注册资金不一致的问题在未来一段时期内还可能存在。笔者审慎认为，若全民所有制企业实有资金与登记注册资金不一致，其主管部门原则上也要以出资为限承担责任，但因行政划转或调整等行政行为而不负有出资义务除外。