财务公司专题系列之问题二十五：速递：《企业集团财务公司管理办法》（征求意见稿）简评

2022年7月29日，银保监会终于将《企业集团财务公司管理办法》（征求意见稿）（下称“《意见稿》”或“新办法”）公开向社会公众征求意见，自2021年银保监会酝酿修订《财务公司管理办法》以来，虽然经过几次非公开论证和反复讨论，但是向公众正式征求意见，本次《意见稿》还是第一次。
基于兰台服务大量企业集团财务公司的业务经验和积累，兰台尝试通过本文整体评析、具体评析、《企业集团财务公司管理办法》新旧对照表（点击文末“阅读原文”查看）三个部分的内容，对本次《意见稿》相关核心内容及重点变化进行分析和评述，一方面希望对企业集团财务公司的管理、管控、业务开展提供意见支撑，另一方面也对后续将正式出台的《财务公司管理办法》提供意见参考。
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第一部分 整体评析
从现行有效的《企业集团财务公司管理办法》（中国银监会令2006年第8号）（下称“原办法”）来看，相关的规范制定时间较早，在市场准入标准、对外开放政策、业务范围和监管要求等诸多方面已经不符合当下的发展要求；同时，近年以来企业集团经营风险开始向财务公司传导，个别财务公司被集团利用沦为对外融资工具，加速产业风险转化成金融风险，造成较大的社会负面影响，严重影响到整个财务公司行业的政策环境、外部形象和声誉。综合来看，目前的监管规范也已经无法满足财务公司行业高质量发展和有效监管的需要。
从本次《意见稿》整体修订的内容来看，主要体现如下的修订趋势：
一是调整市场准入标准，扩大对外开放。将申请设立财务公司的企业集团许可条件进行调整，明确跨国集团可直接发起设立外资财务公司。
随着企业集团业务的不断发展，越来越多的企业在境外设立子公司，并开展跨境业务，跨国集团对财务公司的需求也逐步产生，本次《意见稿》对发起设立外资财务公司进行了一体规范，提供了新的实践方向。
二是突出监管重点，提高监督效率。按照“实质重于形式”的原则，进一步优化财务公司的服务范围，将财务公司相关行政许可程序和申请材料要求，统一在《非银行金融机构行政许可事项实施办法》中予以明确。
从老办法的具体条款设计来看，其中既包括了设立财务公司相关行政许可的程序性事项，也包括了业务开展、监督管理等实体性事项，在立法层面呈现出“程序与实体相结合”的特点，新办法进一步聚焦在实体事项上，将相关程序性事项统一纳入《非银行金融机构行政许可事项实施办法》予以规定，体现了较高的监管技术。
三是优化业务范围，实施业务分级监管。取消了部分未能有效服务集团发展且外部成本更低、替代性更强的非核心主营业务，区分财务公司对内基础业务和对外专项业务，实施分级监管。
四是优化监管指标，加强风险监测预警。增设了部分票据业务和集团外负债等监管指标，力争实现对财务公司风险的早发现、早预警、早处置。
五是强化向上延伸监管，防范集团产业风险。鉴于企业集团和财务公司的高度关联性和风险传导性，增加了强化股东监管的相关措施。
近期银保监会出台的包括《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构关联交易管理办法》等相关监管规范来看，对银行保险机构的监督和管理体现了“向上监管”的趋势，加强对银行保险机构股东、实际控制人的监管，进一步防范金融风险，规范银行保险机构的治理、管理及风险控制。
六是强化公司治理监管要求，提升法人独立性。依据《银行业监督管理法》《银行保险机构公司治理准则》等相关法规，增加具有财务公司特色的公司治理要求。
七是完善风险处置和退出机制，补齐制度短板。增加财务公司破产相关条款，以及制定恢复处置计划的相关内容。
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第二部分 重点法条简析
① 第二条：本办法所称财务公司，是指以加强企业集团资金集中管理和提高企业集团资金使用效率为目的，依托企业集团、服务企业集团，为企业集团成员单位（以下简称成员单位）提供金融服务的非银行金融机构。
外资跨国集团或外资投资性公司为其在中国境内的成员单位提供金融服务而设立的外资财务公司适用本办法的相关规定。
兰台简析：就本条而言，进一步明确了企业集团财务公司的定位，明确了其“依托企业集团、服务企业集团”的业务定位，相较于“投资平台型”财务公司而言，更倾向于“司库型”或者“类司库型”财务公司。同时，将“财务管理服务”调整为“金融服务”，进一步明确了财务公司的非银金融机构属性。此外，还将外资财务公司涉及的相关监管要求，予以一体明确。
② 第三条：本办法所称企业集团是指在中华人民共和国境内依法登记，以资本为联结纽带、以母子公司为主体、以集团章程为共同行为规范，由母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的企业法人联合体。
本办法所称成员单位包括：母公司及其作为控股股东的公司（以下简称控股公司）；母公司、控股公司单独或者共同、直接或者间接持股20%以上的公司，或者直接持股不足20%但处于最大股东地位的公司；母公司、控股公司下属的事业单位法人或者社会团体法人。
本办法所称外资跨国集团是指在中华人民共和国境外依法登记的跨国企业集团。所称外资投资性公司是指外资跨国集团在中国境内独资设立的从事直接投资的公司。外资跨国集团或外资投资性公司适用本办法中对母公司的相关规定。
兰台简析：就本条而言，到底什么是“成员单位”，对于每一家财务公司而言，都是不能回避且至关重要的问题，对比来看，新办法对成员单位的定义并没有特别颠覆性的变化，只是进行了部分完善和补充。新办法将老办法中“子公司”的概念进行了优化，代之以“控股公司”，使得成员单位的认定更便于操作。同时，新办法中对于“持股不足20%但处于最大股东地位的公司”的情形进一步明确为“直接持股不足20%但处于最大股东地位的公司”，也使得判断标准更为简化。
此外，实践中仍存在争议的并不在于成员单位的认定，而在于“同一个公司能否同时成为两个企业集团财务公司的成员单位”，在具体监管部门（监管局）监管员的理解上可能存在偏差，不同地方的监管尺度也不统一。有的监管员认为从严格文义解释出发，只要符合本条的要求，即可成为某一企业集团财务公司的成员单位，是否唯一在所不论；有的监管员认为，一家企业集团只能设立一个财务公司，那可以类推到一个成员单位只能归属一个财务公司。
兰台倾向于前一种观点，但是也建议在本条参考《意见稿》第六条的表述，对相关问题予以明确，一是明确同一公司是否可以同时成为两个财务公司的成员单位，二是明确如果涉及两个财务公司同时归集某一子公司资金的，是否有其他限制（如按照出资、股比计算可归集额度等）。
③ 第七条：设立财务公司法人机构应当具备下列条件：
（一）确属集中管理企业集团资金的需要，经合理预测能够达到一定的业务规模；
（二）有符合《中华人民共和国公司法》和银保监会规定的公司章程；
（三）有符合规定条件的出资人；
（四）注册资本为一次性实缴货币资本，最低限额为10亿元人民币或等值的可自由兑换货币，银保监会根据财务公司的发展情况和审慎监管的需要，可以调整财务公司注册资本金的最低限额；
（五）有符合任职资格条件的董事、高级管理人员，并且在风险管理、资金管理、信贷管理、结算等关键岗位上至少各有1名具有3年以上相关金融从业经验的人员；
（六）财务公司从业人员中从事金融或财务工作3年以上的人员应当不低于总人数的三分之二、5年以上的人员应当不低于总人数的三分之一，且至少引进1名具有5年以上银行业从业经验的高级管理人员；
（七）建立了有效的公司治理、内部控制和风险管理体系；
（八）建立了与业务经营和监管要求相适应的信息科技体系，具有支撑业务经营的必要、安全且合规的信息管理系统，具备保障业务持续运营的技术与措施；
（九）有与业务经营相适应的营业场所、安全防范措施和其他设施；
（十）银保监会规章规定的其他审慎性条件。
兰台简析：就本条而言，新办法对财务公司的设立门槛进行了显著提高，除了增加、细化部分标准外，对新设财务公司影响较大的可能是“（四）注册资本为一次性实缴货币资本，最低限额为10亿元人民币或等值的可自由兑换货币，银保监会根据财务公司的发展情况和审慎监管的需要，可以调整财务公司注册资本金的最低限额；”和“（八）建立了与业务经营和监管要求相适应的信息科技体系，具有支撑业务经营的必要、安全且合规的信息管理系统，具备保障业务持续运营的技术与措施”，需要后续拟设立财务公司的企业集团予以关注。
④ 第九条：申请设立财务公司的企业集团应当具备下列条件：
（一）符合国家政策并拥有核心主业。
（二）具备2年以上企业集团内部财务和资金集中管理经验。
（三）最近1个会计年度末，总资产不低于300亿元人民币或等值的可自由兑换货币，净资产不低于总资产的30%；作为财务公司控股股东的，最近1个会计年度末净资产不低于总资产的40%。
（四）财务状况良好，最近2个会计年度营业收入总额每年不低于200亿元人民币或等值的可自由兑换货币，税前利润总额每年不低于10亿元人民币或等值的可自由兑换货币；作为财务公司控股股东的，还应满足最近3个会计年度连续盈利。
（五）现金流量稳定并具有较大规模，最近2个会计年度末的货币资金余额不低于50亿元人民币或等值的可自由兑换货币。
（六）权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的50%（含本次投资金额）；作为财务公司控股股东的，权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的40%（含本次投资金额）；国务院规定的投资公司和控股公司除外。
（七）正常经营的成员单位数量不低于50家，确需通过财务公司提供资金集中管理和服务。
（八）母公司具有良好的公司治理结构或有效的组织管理方式，无不当关联交易。
（九）母公司有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录，最近2年内无重大违法违规行为。
（十）母公司最近1个会计年度末的实收资本不低于50亿元人民币或等值的可自由兑换货币。
（十一）母公司入股资金为自有资金，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股。
（十二）银保监会规章规定的其他审慎性条件。
兰台简析：就本条而言，新办法对拟设立财务公司的企业集团提出了远高于老办法的要求，其中多项要求都是本次增加的，大大增加了后续申请设立财务公司的难度。
⑤ 第十四条：财务公司股东应当承担下列义务并在财务公司章程中载明：
（一）遵守法律法规和监管规定；
（二）以合法自有资金出资，不得使用委托资金、债务资金等非自有资金入股，不得虚假出资、循环出资、抽逃出资或者变相抽逃出资；
（三）承诺不将所持有的财务公司股权质押或设立信托；
（四）股东及其实际控制人应维护财务公司独立法人地位和经营管理自主权，不得滥用股东权利损害财务公司、其他股东及利益相关者的合法权益，不得干预财务公司董事会、高级管理层根据公司章程享有的决策权和管理权，不得越过董事会、高级管理层直接干预财务公司经营管理；
（五）应经但未经监管部门批准或未向监管部门报告的股东，不得行使股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利；
（六）不得将股东所享有的管理权，股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等各项权利委托他人行使；
（七）集团母公司应当承担财务公司风险防范和化解的主体责任，应当建立有效的风险隔离机制，防止风险通过财务公司外溢；集团母公司及财务公司控股股东应当在必要时向财务公司补充资本；
（八）财务公司发生风险事件或者重大违规行为的，股东应当配合监管机构开展调查和风险处置；
（九）主要股东应当及时、准确、完整地向财务公司提供自身经营状况、财务信息、股权结构等信息；
（十）对于存在虚假陈述、滥用股东权利或其他损害财务公司利益行为的股东，银保监会及其派出机构可以限制或禁止财务公司与其开展关联交易，限制其持有财务公司股权的限额等，并可限制其股东会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利。
兰台简析：就本条而言，新办法对财务公司股东的义务进行了明确，虽然较老办法的内容来看，进行了较大的修订，但是从监管实践而言，本条增加的内容，基本与财务公司股东出具的书面承诺内容一致，本次将相关内容明确要求写入章程，更加强调了财务公司股东的义务及股东遵守相关义务的必要性。
⑥ 第二十条：符合条件的财务公司,可以向银保监会及其派出机构申请经营下列本外币业务：
（一）从事同业拆借；
（二）办理成员单位票据承兑；
（三）办理成员单位产品买方信贷和消费信贷；
（四）从事固定收益类有价证券投资；
（五）银保监会批准的其他业务。
兰台简析：就本条而言，首先是承继了财务公司业务的二分法，即基础业务和特别业务，所谓“基础业务”，是指原则上财务公司拿到金融许可证即可开展的业务；所谓“特别业务”，是指需要另行申请特别批准的业务。本条同时对基础业务和特别业务的范围进行了调整，对财务公司的影响巨大，一是取消了发行债券、融资租赁、资产证券化、委托投资、保险代理、延伸产业链金融服务等业务资质，二是取消了对金融机构得股权投资业务，财务公司投资范围仅限于固定收益类有价证券，三是为了处理部分财务公司利用同业拆借业务（如七日滚动拆借）扰乱金融市场秩序，进而将同业拆借、票据承兑纳入专项业务，经监管审批后方可办理。
就兰台了解的情况，本条和之前内部征求意见的文本进行了较大幅度的删改，如果本条在新办法中最终保留下来，对于财务公司而言，可能需要大幅调整业务结构。
⑦ 第二十二条：财务公司的业务范围经银保监会及其派出机构批准后，应当在财务公司章程中载明。财务公司不得发行金融债券，不得向金融机构和企业投资。
财务公司在经批准的业务范围内细分业务品种，应当报银保监会派出机构备案，但不涉及债权或者债务的中间业务除外。
兰台简析：就本条而言，本条再次明确了财务公司作为非银金融机构的类型定位，禁止财务公司“发行金融债券，向金融机构和企业投资”，其实是间接回答了早年间关于司库型还是平台型财务公司之争。
⑧ 第三十条：财务公司应当加强股东股权管理，重点关注股东行为，发现股东及其实际控制人存在涉及财务公司的违规行为时，应当及时采取措施防止违规情形加剧，并向银保监会派出机构报告。财务公司董事会应当至少每年对主要股东资质情况、履行承诺事项情况、落实公司章程或协议条款情况以及遵守法律法规、监管规定情况等进行评估，并及时将评估报告报送银保监会派出机构。
财务公司应当加强关联交易管理，制定完善关联交易管理制度，明确审批程序和标准、内外部审计监督、信息披露等内容，不得以任何方式协助成员单位通过关联交易套取资金，不得隐匿违规关联交易或通过关联交易隐匿资金真实去向、从事违法违规活动。
兰台简析：就本条而言，明确了财务公司应当加强关联交易管理，但是根据《银行保险机构关联交易管理办法》第六十六条规定，银保监会批准设立的外国银行分行、其他金融机构参照适用本办法，法律、行政法规及银保监会另有规定的从其规定。自保公司的自保业务、企业集团财务公司的成员单位业务不适用本办法。按照前述规定，财务公司并不适用《银行保险机构关联交易管理办法》，具体财务公司应当如何加强关联交易管理，依据何等法规，有待进一步明确。
⑨ 第三十四条：财务公司经营业务，应当遵守以下监管指标的要求：
（一）资本充足率不低于银保监会的最低监管要求；
（二）流动性比例不得低于25%；
（三）贷款余额不得高于存款余额与实收资本的80%；
（四）集团外负债总额不得超过资本净额；
（五）票据承兑余额不得超过资产总额的15%；
（六）票据承兑余额不得高于存放同业余额的3倍；
（七）票据承兑和转贴现总额不得高于资本净额；
（八）承兑汇票保证金余额不得超过存款总额的10%；
（九）投资总额不得高于资本净额的70%；
（十）固定资产净额不得高于资本净额的20%；
（十一）银保监会规定的其他监管指标。
银保监会视审慎监管需要可以对上述指标做出适当调整。
兰台简析：就本条而言，增加了较多的监管红线指标，相关指标与在先的非公开意见稿相对比，更为严格，其中关于“（三）贷款余额不得高于存款余额与实收资本的80%；”，似乎遗漏了“之和”的表述，建议予以完善。