对标世界银行营商环境评估新指标体系 持续优化一流法治化营商环境建设研究

营商环境是一个国家和地区的重要软实力，也是核心竞争力。自2003年以来，世界银行建立了一套衡量各国营商环境的指标体系（即“Doing Business”项目，简称“DB”），并每年对全球主要经济体的营商环境进行评估。这套指标体系曾在全球范围内得到广泛认可，对促进各国不断完善商业监管环境、促进经济可持续发展发挥了积极作用。自2017年以来，我国对标世界银行《全球营商环境报告》加大改革力度，带动我国全球营商环境排名大幅跃升，从2017年全球第78位跃至2019年第31位，并连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。参与世界银行营商环境评估成为推动中国营商环境水平提升的重要驱动力。
但世界银行于2021年9月宣布终止DB项目，着手构建新的营商环境评估体系。2023年5月，世界银行发布其新一轮营商环境评估的方法论（Be-Ready项目，以下简称BR），今后将按照新的方法论对全球主要经济体的营商环境进行评估。与此前的DB项目相比，BR评估体系在评估事项、评估纬度、评估标准和方法均发生较大变化。同时，在新一轮评估中，上海将成为代表中国参与世界银行评估的唯一样本城市（但企业调查将覆盖全国），上海法院也将承担牵头推进“解决商业纠纷”和“办理破产”两项涉法指标的对标改革和迎评磋商等任务。因此，如何对标对表世界银行新评估指标体系，对持续优化一流法治化营商环境建设进行研究，并将调研成果转化为法治化营商环境改革的具体举措和建议，对于推进法治化营商环境改革探索，提升中国营商环境国际影响力和竞争力具有重要的制度和实践意义。
一、人民法院在法治化营商环境建设系统工程中的定位和作用
“营商环境”是一个具有较强实务性的概念。从最广义的意义上看，“营商环境”是指企业从事经营活动所处全部的外部环境，涵盖资源禀赋、生态气候、法律制度、公共服务、社会治安、文化观念等可能影响企业运营发展的各种要素。按照现代经济学的研究，在上述各种要素当中，制度性交易成本是决定一个国家和地区营商环境水平最重要的要素，同时也是可以通过政府积极作为加以改革完善的（资源气候、文化观念等则难以在较短时间改变）。因此，世界银行等全球主要的智库和营商环境评估机构几乎都是主要从制度性交易成本的角度来评估各经济体营商环境的质量水平。在世界银行原来发布的《全球营商环境报告》（DB报告）中，一般从法律框架质量、企业办事流程（时间）、成本等三个维度对各个一级指标进行评估。换言之，主要聚焦考察各经济体有没有一套好的法律制度，实践中企业正常办事一般需要多长时间，需要花费多少费用。这其实就是“制度性交易成本”的主要内容。世界银行新的评估指标方法论，则明确对各个主题都将从制度监管框架、公共服务、企业办事便利度（包括企业感受度、实践中办事的时间、成本等）等三个维度进行评估。可以看出，相较于原有的指标体系，世界银行新指标体系最主要的变化是增加了“公共服务”这个评估维度（当然其他两个维度也增加了新的内容，优化了评估方法，后文将作专门阐述）。世界银行增加“公共服务”评估维度的方法论根据在于，对于企业生产经营而言，光有良好的法律制度规定还不够，还必须建立一整套有效的支撑保障机制，如专门的机构、专业的人员、规范完备的办事流程、配套的信息化支撑保障等。只有建立了有效的公共服务保障机制，才能确保好的法律制度真正落到实处，让企业真正得到政策实惠。这也就是中国古人讲的“徒法不足以自行”，“良法”必须转化为“善治”的道理。
优化营商环境是党中央作出的重大决策部署，协同推进法治化营商环境建设是人民法院的重要职责使命。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出：“法治是最好的营商环境。各类经营主体最期盼的是平等法律保护。一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。”这一重要论断深刻阐明了法治在营商环境建设中所处的重要地位，也为人民法院推进法治化营商环境建设指明了方向。根据习近平总书记的重要指示精神，结合人民法院审判职能定位，人民法院在推进法治化营商环境系统工程中主要承担以下职责：加强产权司法保护，夯实法治化营商环境建设的制度基础；弘扬契约精神，依法支持和鼓励诚信交易，制裁违约失信行为，努力构筑稳定、公平、透明、可预期的制度运行环境；充分发挥司法对于政府行政行为的监督支持作用，促进市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用；加强破产审判工作，保障僵尸企业依法有序退出市场，支持有拯救价值的危困企业通过重整和解实现拯救再生；完善多元解纷和诉讼服务体系，努力降低经营主体解决纷争、维护权益的制度性交易成本，让企业及时修复交易关系，把更多资金和精力投入扩大再生产，支持合法诚信经营的企业发展壮大。
二、上海法院对标世界银行评估体系推进法治化营商环境建设的探索实践
（一）整体情况和主要成效
按照国家和上海市市委统一部署，上海高院自2017年起承担牵头推进上海打造国际一流法治化营商环境建设任务，并具体负责对接世界银行和国家营商环境评估10项指标中“执行合同”（现为“解决商业纠纷”）和“办理破产”2项指标的迎评磋商等工作。上海高院紧紧围绕打造国际一流法治化营商环境的目标，连续6年制定上海法院推进法治化营商环境建设专项行动计划（今年已经推进到6.0版），从加强产权保护、推进诉讼全流程电子化改革、优化司法绩效公开、完善破产配套机制等方面陆续推出121项改革举措，并狠抓协同落实，取得明显成效。2020年世界银行全球营商环境评估报告显示，上海“执行合同”指标在全球城市位列第三，其中“司法程序质量指数”连续两次位居全球城市第一，“办理破产”指标上升10位次；在国家营商环境评价中，上海法院“解决商业纠纷耗时”和“破产法律框架质量指数”两项指标获得满分，成为“国内最佳实践”。2022年10月，国务院办公厅印发《关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》，上海法院探索试点的建立健全政务诚信诉讼执行协调机制、允许权利人推荐选任破产管理人、便利破产管理人查询涉案信息等3项改革经验被纳入其中。加上2019年被国办复制推广的推行网上立案与司法数据常态化公开、推行全流程网络化办案等4项改革经验，上海法院已有2批次共7项营商环境改革经验被国务院办公厅在全国复制推广。
（二）主要做法
1.深化司法体制改革，不断完善制度监管框架
（1）持续提升司法程序质量。司法程序质量是中国特别是上海参与世界银行评估的强项优势。2018年和2020年，上海法院“司法程序质量指数”两次排名全球城市第一。在此基础上，上海法院以司法体制改革为抓手，持续推进诉讼制度及配套机制改革完善，确保司法程序质量持续提升。作为全国首批司法体制改革试点单位和第一个司法体制综合配套改革试点法院，上海法院在全国率先推进人员分类管理改革、全面落实职业保障制度、率先完成内设机构改革，构建起审判权力运行、司法资源配置、诉讼制度运行、队伍建设管理、司法服务保障、智慧法院支撑等6大司法运行基础制度体系。
（2）深入推进一站式多元解纷机制建设。推进“上海法院一站式多元解纷平台”建设，延伸拓展“市-区-街镇”三级诉调对接网络，“横向”对接全市17家非诉讼争议解决中心、6400多家人民调解组织和金融、经贸、航运、知产等行业调解组织，“纵向”下沉街道乡镇和基层村居，打造“线上受理、线上调解、线上确认”全流程网上纠纷化解新模式，形成了多元解纷新格局和网上枫桥新经验，被最高人民法院要求在全国法院复制推广。
2.深化探索实践，不断提升司法公共服务水平
（1）推进审判专业化建设。上海法院高度重视涉商业类纠纷审判专业化建设，先后设立海事法院、知产法院、金融法院等专门法院，在相关法院内设立破产法庭、自贸区法庭、进博会法庭等专业化法庭，形成了与上海经济社会发展特别是外向型经济发展相适应的专业化审判组织体系，有效促进了相关纠纷的专业、高效解决。比如，上海金融法院的设立和有效运转，有效助力了上海在全球国际金融中心的排名提升，取得良好反响。在近年来的世界银行磋商中，有关专家均对金融法院的制度机制探索给予充分肯定，认为其代表了营商环境建设国际最佳实践的发展方向。
（2）提升法院透明度。深入推进“阳光司法、透明法院”建设，依托审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台，不断拓展司法公开的广度和深度。对标世界银行标准，在互联网门户网站设立常态化司法数据公开平台，向社会公众实时发布全市法院案件办理数量、各类案件审结率、平均审理执行时间等数据，与营商环境密切相关的各类司法数据实现全公开。此举得到世界银行专家充分肯定，助力中国“执行合同”指标获得加分。
（3）深化数字法院建设。持续推进现代信息技术与司法审判深度融合，将OCR识别、自然语言处理、要素提取、机器学习等人工智能技术应用到具体办案场景，有效辅助执法办案。持续推进在线诉讼机制及办案系统建设，建成涵盖起诉、庭审、文书制作、宣判、执行和诉讼服务、申诉信访、审判监督、司法公开等30多个节点的全流程网上办案体系，为在线诉讼提供了坚实的支撑保障。截至2022年底，全市法院网上立案率达到89.5%、随机分案率达到91.2%、在线庭审适用率58.6%、电子送达适用率59.1%，新收案件实现100%电子档案单轨制归档。
3.狠抓执法办案要务，不断提升纠纷解决便利度
（1）推进机制流程再造。近年来，上海法院审判质效始终保持全国前列。在世界银行评估中，上海“执行合同”指标的时间、成本也处于领先水平。在2020年的国家营商环境评价中，上海解决商业纠纷的“耗时”指标还获得满分。但与全球最佳实践相比，仍然存在一定差距。为此，上海法院对标国际国内最佳实践，着力解决制约审判质效的制度机制问题。主要做法包括，大力推行网上立案、电子送达、随机分案、电子归档等信息化举措，规范程序衔接，充分释放信息化建设赋能提速的效能；积极争取政府相关部门的支持，推动解决企业送达地址确认难、审计评估鉴定耗时较长等制约审判效率的瓶颈问题，助推审判效率提升，取得积极成效。
（2）狠抓审判质效管理。着眼于降成本、提质效，不断强化对审判全流程的精细化管理，有效压缩立案审查、诉调对接、和解调解、委托司法鉴定的办理时间和各环节周转时间；强化审限管理，严格审限延长、扣除、中止等情形的审批，严格控制重复开庭和多次开庭的时间间隔，确保民商事案件审判效率稳步提升；持续加大强制执行力度，及时兑现当事人胜诉权益。通过多措并举，上海法院商事审判的质效不断提升。2022年，上海法院共审结一二审商事、金融案件27.1万件，一审平均审理用时42天，二审平均审理用时67天，平均执行用时59天，解决商事纠纷的时间、成本、司法程序质量指数等指标居于全球领先水平。
（3）不断提升经营主体感受度。通过升级网上诉讼服务平台、设置“诉讼服务智慧舱”等举措，为当事人提供自助立案、线上保全、财产查控、智能答疑等全流程诉讼服务，构建从起诉立案到宣判执行的在线诉讼工作闭环，让当事人切身感受“指尖诉讼”的便利。与工商联等部门联合开展送法进企业、进园区，“企业家学法”等活动，以企业喜闻乐见的方式将涉营商环境法规政策及改革措施送给各类企业，服务保障企业依法及时妥善解决纠纷、维护权益，受到广大企业及企业家欢迎。
三、世界银行新评估指标体系的主要变化和实践挑战
（一）世界银行新指标体系的基本情况及主要变化
今年5月，世界银行发布《营商环境成熟度报告》方法论手册等评估细则，新评估指标体系基本成型。世界银行将中国大陆列入《营商环境成熟度报告》第二批试点经济体，已于今年10月启动企业调查，企业调查的范围覆盖我国31个省区市，面向不同行业不同规模企业发放约2160份问卷；专家调查则选取上海作为唯一样本城市。世界银行新评估体系共涵盖约800项具体指标，其中法院牵头的“解决商业纠纷”和“办理破产”指标共有119项子指标（原为40个），涉及214个评分点，评估内涵大幅拓展，评估维度更加多元，评估内容更加细致，更加注重企业实际感受度，也对上海法院持续推进一流法治化营商环境建设提出了更大挑战。
具体而言，新旧指标的评估在以下方面存在较大差别：第一，在基本设想方面，旧指标对影响单个中小企业的营商环境进评估，新指标对影响私营企业整体发展的政策法规质量和公共服务水平等进行评估。第二，在评估范围方面，旧指标更多关注政策法规方面,配合考量公共服务水平，新指标均衡评估监管政策框架质量和公共服务及有关政策水平。第三，在数据收集方面，旧指标某些指标只评估政策法规或只关注事实层面的情况，主要通过问卷调查收集数据。使用严谨的假设案例增强经济体间的数据可比性。新指标评估均衡覆盖政策法规和事实层面的情况,同时考察监管政策框架质量和公共服务水平。在事实层面上,通过问卷调查和企业调查相结合的方式收集数据。选择性地使用严谨性稍弱的假设案例。第四，在评估指标方面，新旧指标体系均包含10个一级指标（即10个主题），但指标的名称和内涵发生较大变化。涉及法院工作的两项指标中，“办理破产”指标名称不变，“执行合同”变为“商业纠纷解决”。第五，在评估维度方面，旧指标从监管框架和办事便利度两个维度进行评估，但并非所有指标均包含上述两个维度。新指标从监管框架、公共服务和办事便利度等3个维度对10个一级指标进行综合评估。同时，增设数字技术应用、环境可持续性等3个跨主题指标，贯穿至各指标的评估内容。
（二）对照新指标体系推进法治化营商环境建设的重点项目
虽然近年来上海法院推进法治化营商环境建设取得积极成效，但对标对表世界银行新评估指标体系，当前司法实践在以下三个方面仍需进一步加强。
1.重点领域改革力度有待进一步加大。上海法院审判质效整体水平较高，近年来主要审判质效数据持续保持全国前列。但对标国际国内最佳实践，上海法院民商事案件特别是一审普通程序案件的审判效率仍需进一步提升。受制于法律制度供给不足等方面原因，破产案件办理仍然存在较多堵点难点，破产案件涉案信息“一网通查”、破产事务“一网通办”的机制仍需加快健全。立足服务保障高水平制度型开放的现实需要，涉外商事审判仍需进一步加强。
2.重点环节流程机制有待进一步优化。案件立案、审判及执行的全流程以及审判程序与仲裁、调解机制之间的衔接需进一步紧密顺畅，多元纠纷化解各环节、各程序之间的衔接有待优化。司法委托评估、审计、鉴定、法律文书送达等重点环节的堵点难点尚需进一步打通。企业和群众解决纠纷的整体耗时、经济成本仍需进一步压缩，经营主体的体验感、感受度有待进一步增强。
3.重点配套保障机制有待进一步完善。法治化营商环境最终的服务对象与评价主体是经营主体。因此，经营主体对营商环境建设的需求期待始终是推进营商环境优化的动力与方向。对照这一目标，目前经营主体对营商环境建设的意见收集反馈机制还不够健全，相关法规政策的解读宣传机制需进一步健全。同时，数字化和在线服务是世界银行新指标体系的一项跨主题指标。如何依托当前上海法院正在大力推进的“数字法院”建设，在保证案件审判质量和当事人诉权的前提下推动纠纷解决降成本、提质效，也是新指标评估背景下需要重点探索推进的重要课题。
三、对标世界银行新指标体系推进国际一流法治化营商环境的建议

十二届上海市委三次全会提出，要以世界银行营商环境成熟度评估体系为牵引，持续打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。对照世界银行新评估指标体系的主要变化和带来挑战，结合上海工作实际，本文对上海市推进国际一流法治化营商环境建设提出以下建议:
（一）深化重点领域对标改革，提高法治化营商环境竞争力
1.持续提升民商事审判质效。巩固优势，补齐短板，重点加强对一二审民商事纠纷普通程序案件的审判质效管理，进一步压缩解决商业纠纷整体耗时，推动审限内结案率明显提升。加强超审限预警和早期管理，充分运用超审限案件专项督导、专业法官会议、审委会研究讨论等制度，促进疑难复杂案件及时高质量审结。落实金融市场案例测试机制，推动证券纠纷特别代表人诉讼机制落地，探索建立证券公益诉讼制度，形成更高水平的金融纠纷综合治理模式。全面推广金融纠纷“示范判决+专业调解+司法确认”全链条多元解纷机制，开辟涉众型金融纠纷高效化解新路径。
2.加快完善办理破产制度体系。牵头推动相关政府部门联合出台加强改革系统集成、提升办理破产便利度的政策文件，并协同相关部门切实抓好落实，为破产制度改革完善提供上海方案。持续推进破产府院联动机制建设，进一步打通破产办理的堵点痛点问题。完成破产案件全流程办案系统研发运用，推动破产案件全流程网上办理。加快打通法院办案平台与相关部门办公系统之间的信息互联互通，建立健全破产案件涉案信息“一网通查”、破产事务“一网通办”机制，便利管理人依法高效履职。研究制定专门的小微企业破产程序规则，促进小微企业低成本出清和高效挽救。
3.健全涉外商事纠纷解决机制。加快建成覆盖全市法院的涉外商事纠纷一站式解纷平台，汇集涉外商事仲裁、调解、域外法查明、公证等系统集成功能，为中外当事人提供专业、高效、便捷的纠纷解决服务。聚焦绿色金融、科创金融、跨境金融等新业态，发挥涉外金融典型案例的规则引领与市场导向作用，树立金融司法“中国标准”“上海规则”。针对涉外民商事案件级别管辖调整的新形势，进一步加强涉外民商事案件审判管理，持续推进涉外民商事审判精品战略，推动涉外民商事审判质效稳步提升。
（二）深化重点环节流程再造，增强法治化营商环境驱动力
1.推动多元解纷机制良性互动。探索在全国法院率先建立仲裁司法审查、仲裁保全、执行案件电子立案、在线移送、网上办案机制；率先探索建立司法支持仲裁案件申请开具调查令机制；加强对上海试点临时仲裁制度相应司法审查规则的研究，服务保障上海加快建设面向全球的亚太仲裁中心。积极融入本市多元化解矛盾纠纷服务“一件事”工作网络，加强线上平台功能衔接，推动诉讼与调解、仲裁等非诉解纷方式有机高效衔接，为当事人提供更加集约、高效、便捷的一站式解纠服务。
2.优化立案和诉讼服务功能。完善网上立案平台功能，确保当事人线下立案“只跑一次”，线上立案“一站通办”。全面实行随机自动分案机制，推动全市法院随机分案工作均衡发展。完善现场、网络、热线“三位一体”诉讼服务体系：以“一次办好”为目标，全面推行“统一受理、一窗办理”诉服模式，打造一站式诉讼服务中心；全面升级一站式线上诉讼服务，实现主要诉讼事项全流程在线办理；强化实质办事能力，有效发挥12368热线功能，让电话办理与现场办理、网上办理一样方便快捷。
3.推进法律文书送达机制系统集成。与市场监管部门加强合作，实施企业送达地址告知承诺制升级版，在企业办理各类工商登记时全面承诺确认送达地址，从源头上破解企业送达地址确定难问题。全面推进司法专递面单电子化改革，提升线下送达效率。推广企业约定适用电子送达机制，将更多企业纳入电子送达适用范围；加大电子送达推广适用力度，优化电子送达平台功能，提升电子送达效率。
4.积极破解涉案事实查明难题。完善电子调查令线上申请功能，推进电子调查令在立案、诉讼、执行等诉讼全流程申请适用。优化委托司法鉴定平台功能，实现对委托鉴定的全流程监管，将完成鉴定任务的平均耗时作为考核评价鉴定机构的重要标准，督促鉴定机构不断压缩鉴定耗时。研究制定商事案件委托审计、评估、鉴定工作规范和操作指引，探索破解“审评鉴”耗时长问题的有益经验。
5.提升案件审理环节质效。将小额诉讼适用率纳入上海法院审判质效综合评估指数体系，推动小额诉讼程序适用率明显提升。推广知识产权案件适用小额诉讼程序试点经验。充分发挥庭前会议固定争点、交换证据、促进调解等功能，做到“应用尽用”，提高庭前准备环节工作质量，促进庭审质量效率提升。严格落实延期开庭规则，非因法定事由不得延期开庭，进一步降低民商事案件重复开庭率。将上诉案件平均移送天数纳入日常审判管理范畴，缩短上诉案件移送时间。
6.完善胜诉权益兑现保障机制。出台实施民商事裁判生效信息自动推送机制，建立相应信息化系统，将裁判生效信息即时自动推送当事人，便于权利人及时申请执行。对仲裁保全、承认（认可）和执行境外法院判决、仲裁裁决案件审执质效实行单独序列管理，促进审判执行效率提升。完善被执行财产处置管理系统，强化对财产查控、变价处置、案款管理等重点环节的监督管理，进一步压缩执行期限，提高执行质效和当事人获得感。
（三）深化重点配套机制完善，夯实法治化营商环境保障力
1.健全司法质效公开机制。优化上海法院涉营商环境司法质效数据公开平台建设，推动各法院司法质效数据实时、常态化公开，实现涉营商环境法规、司法政策、案事例等“一站式公开”。认真研究、及时回复涉诉群众就法院及法官审判执行质效反映的问题和意见建议，有效回应涉诉群众需求期待，用好提升司法质效的“外脑”和“外力”。
2.发挥数字改革赋能实效。围绕数字化转型和数字法院建设，持续完善全流程网上办案系统，实现功能操作更加便捷、流程衔接更加顺畅、集约办理更加高效。以当事人的评价和获得感为落脚点，持续推进网上立案、电子送达、在线庭审、异步诉讼等系统优化，不断提升系统运用便利度。充分运用司法大数据、人工智能等现代信息技术完善智能辅助办案系统，为法官办案提供全方位智能化辅助。严格落实并不断完善在线诉讼规则，依法保障当事人的程序选择权，确保在线诉讼“降成本不降质量、提效率不减权利”。
3.保障和促进公正廉洁司法。全面落实《法官职业道德基本准则》，结合上海法院实际研究制定实施细则，确保准则有效实施。严格执行防止干预司法“三个规定”等铁规禁令，进一步完善权力监督制约机制，确保法官依法公正行使审判权。充分运用智能审务督察系统、审判执行监督预警分析系统等智能监督机制，提升智能监督综合效能。