新《土地管理法实施条例》对集体土地征收的影响

近日，国务院修订通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称：“新《条例》”），该条例于2021年9月1日实施。新《条例》是根据2020年1月1日实施的《土地管理法》而修订的，是《土地管理法》的细化和其顺利实施的法律保障。与2014年《土地管理法实施条例》（以下简称：“旧《条例》”）相比，本次修订做出了较大的改动，从条文数量来看，法律条文从46条扩张至67条，从内容方面来看，新《条例》在耕地保护、土地征收、宅基地管理、建设用地入市等方面做出了许多重要的修改，其中不乏创新性的法律条文。本文将聚焦新《条例》在土地征收方面相关的规定，分析新《条例》对集体土地征收的影响。
土地征收是国家为了实现公共利益的需要，依照法定程序强制取得土地所有权并给予公平补偿的一种行为。在此次《土地管理法实施条例》的修订中，专门设“土地征收”一节，由此可以看出新《条例》对土地征收的重视。因此次修订对土地征收内容的改动较大，所以在新《条例》实施以后会对集体土地征收产生较大的影响。具体如下：
（一）新《条例》增加了土地征收预公告制度
根据新《条例》规定，需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。土地征收预公告制度充分地保障了群众的知情权，避免了因临时通知可能导致的群众情绪不稳定，有利于社会稳定和征地活动的顺利进行。
云南省自然资源厅于2020年5月7日发布《关于做好建设项目申请征收土地前期工作相关事宜的通知》（云自然资审批【2020】203号）（以下简称：“203号文”），根据“203号文”的规定，项目建设需要征收土地的，县级以上人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布土地征收启动公告，笔者认为，该公告与新《条例》规定的土地预征收公告具有同等效力。
根据新《条例》和203号文的规定，发布预征收公告的前提条件是区政府“认为符合”《土地管理法》第四十五条规定，笔者认为，“认为符合”的范围大于“符合”，也就是县级人民政府有初步的材料，包括立项文件、城中村改造计划等认为符合公共利益的，就可以发布预征收公告。另外，笔者认为，预征收公告没有对行政相对人的合法权益造成影响，不能提出诉讼。
（二）新《条例》明确了征收土地前需对拟征收土地进行现状调查
根据新《条例》规定，需要征收土地，县级以上地方人民政府应当开展拟征收土地现状调查。土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。对拟征收土地的现状调查能够充分了解土地的情况，有利于后续的征收土地报批、资金准备等程序顺利进行以及对可能发生的纠纷有预先准备。关于拟征收土地调查，在旧《条例》第25条中有所提及，但该规定语焉不详，可操作性不强。新《条例》则明确规定了征收土地过程中的土地现状调查程序，并明确调查项目为土地位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等。相较于旧《条例》，新《条例》的规定明显更加明确，更加详细，更加具有可操作性。笔者认为，土地现状调查后，应由征地实施单位、编制单位、村委会、村民小组等主体签字和盖章进行确认。
（三）新《条例》增加了社会稳定风险评估程序
根据新《条例》规定，需要征收土地，县级以上地方人民政府应当开展社会稳定风险评估。社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。社会稳定风险评估程序同样是旧《条例》未提及的，土地征收牵涉利益范围广，极易引发群体性事件，这类事件的发生严重威胁社会稳定、人民安全，且严重影响党和政府的公信力，所以必须慎重对待土地征收。有鉴于此，新《条例》将社会稳定风险评估作为征收土地的前置程序，且将社会稳定风险评估作为是否申请征收土地的重要依据。这充分体现了国家对土地征收的谨慎态度。
另外，该条还规定社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，这一措施既保障了群众的参与权，同时又有利于政府充分了解被征地群众对土地征收的态度，从而最大限度地抑制因土地征收而引发的群体性事件的发生，防患于未然。根据203号文的规定，社会稳定风险评估可以由政府相关职能部门自行进行评估，也可以委托第三方专业机构完成社会稳定风险评估工作。
（四）新《条例》细化了征地补偿安置方案的制定程序
首先，新《条例》规定补偿安置方案由县级以上地方人民政府组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定，相较于旧《条例》由市、县人民政府土地行政主管部门组织拟定方案，新《条例》对组织拟定方案的主体做出了变更，改为由县级以上地方人民政府组织拟定，在实际执行过程中，县级人民政府可以根据工作的安排，指定自然资源部门、街道办事处、指挥部等部门为主导，拟定补偿安置方案。
其次，新《条例》明确了征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。再次，新《条例》规定征地补偿安置方案应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日，同时还规定征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。笔者认为，该三十日是指自然日，征地实施部门应该做好拍照等证据保存工作。
最后，新《条例》规定，若多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定，县级以上地方人民政府应当组织听证。相较于旧《条例》，新《条例》明确了补偿安置方案的拟制主体、内容、公告等事项，规定的较为明确，但何为“多数”没有进行界定，是一半以上，或者三分之二，还是其它？这在实务中容易引起争议。笔者建议各省、自治区、直辖市在地方立法中予以明确。
（五）新《条例》取消了对补偿安置方案标准有异议的裁决程序
根据旧《条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，…………对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”新《条例》取消了对补偿安置方案标准有异议的裁决程序，如果被征收人对补偿方案有异议的，应在补偿方案公告时提出异议。由于补偿方案对征地程序有重大的影响，因此建议县级政府在制定补偿方案时，应严格按照法律规定的程序来制定，维护被征地农民的合法权益，同样也为个别无法达成协议的“钉子户”提供合法的补偿依据。
（六）新《条例》明确了对个别无法达成协议情况的处理
新《条例》第29条规定：“对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。”第31条规定：“征收土地申请经依法批准后，…………对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”对于难以达成征地补偿安置协议的情况，旧《条例》第第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”
首先，对条文中的“个别”的量化解释极其重要，应当明确的是“个别”是指数量极少，在其范围内能够保障社会稳定不出现较大波动，但同时对个别的认定也不宜过大，需要照顾到公共利益的需要，不会导致因噎废食。《昆明市城市更新改造管理办法实施细则》第二十九条第三款规定：属农村集体经济组织的，应当经农村集体经济组织村民大会（股东大会）表决，90%以上同意进行城市更新改造。城市更新与土地征收比较相似，所以该《细则》具有较大的参考价值。由此，可以参照《细则》的规定，将“个别”确定为10%。当然，以上考虑仅为笔者个人观点，难免有不当之处，希望在下一步地方性法规制定修改中，相关部门能够在充分调研、考虑基础上做出科学、合理的规定。
其次，对于无法签署征地补偿安置协议的，县级人民政府作出征地补偿安置决定的前提是取得征地批复，这样会导致征地时间的无限期延长，因此建议在项目启动后，积极履行征地的前期工作，积极报有批准权的人民政府批准征收土地，在取得征地批复后，县级人民政府依法下达征地补偿安置决定，但是对于县级人民政府怎么下达征地补偿安置决定以及相应的程序，没有具体的法律规定，建议在下一步地方性法规制定中进行明确。
结语
总的来说，此次《土地管理法实施条例》的修订完善、细化了土地征收程序。其带来了几个方面的变化：一是更加保障了被征地群众的合法权益；二是使土地征收程序更加详细、更具有可操作性；三是明确了县级人民政府系征地补偿安置的责任主体；四是县级人民政府有权依据补偿方案作出安置补偿决定。这些变化使土地征收行为更加规范化、合理化，但同时，新《条例》在适用过程中也还存在着一些不明确和不具体之处，比如条例中“多数”、“个别”等词语的量化解释，对这些问题只能寄希望于与新《条例》相配套的地方性法规予以解决。