关于出租汽车拒载问题的法律分析

在北京，打出租车难，尤其是在上下班高峰、天气不好、火车站等人群密集的地方，出租车拒载的投诉居高不下，而黑车亦屡屡顶风作案。北京市出租车拒载及黑车问题亦多次受到央视曝光。笔者现对其中涉及的有关法律问题，作如下分析：
【原因分析】
上下班高峰、天气不好、火车站本应都是对出租车需求较大的时段或地点，但出租车却宁愿歇在路边，也不愿拉活。俗话说：能挣钱的活才会有人干，笔者认为有以下几点原因：
（一）直接原因
1、由于机动车数量的迅猛增长，城市道路拥堵现象日趋严重，有些易堵路段机动车行驶速度慢，出租汽车周转效率低。出租汽车运价是基于道路通畅条件下的计程运价，不是综合考虑道路通行条件的“时距并计”运价模式。乘坐出租汽车时，乘客会选择到达目的地最短距离的道路，不考虑道路拥堵情况。在客流高峰时，部分出租汽车司机会因为道路拥堵耗时而拒载途经拥堵道路的乘客，而选择通行条件相对好的道路，从而出现拒载、挑活、并客等问题。
2、有些乘客存在因危险、重大情急需用车时，出租车司机却因担心承担风险而拒绝搭载。
（二）根本原因
上述直接原因只是考虑了出租司机的主观因素，《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第四十三条对拒载行为规定了罚款的行政责任，只要能够获得确凿的证据，行政机关即可依法处罚。但这也只是个案的问题，“以罚代管”和集中检查的管理方式难以从根本上治理出租车乱象。究其根源，个人认为应该从制度、法律关系层面分析：
1、出租司机与出租汽车公司之间的不纯粹劳动合同关系
出租司机与出租汽车公司之间属于劳动合同关系，适用《劳动法》、《劳动合同法》的调整，但双方除了签署有《劳动合同》，还签署有《运营承包合同》，而《运营承包合同》才是真正体现双方权利义务关系的法律文件。出租汽车公司承担《劳动合同》的义务主要是最低工资发放、代缴社会保险、代扣个人所得税、组织培训等，而其权利主要体现在《运营承包合同》中。
首先，最低工资保障区别于《劳动法》的最低工资标准。根据北京市劳动和社会保障局《关于我市出租汽车行业有关最低工资问题的通知》（京劳社资发【2003】171号）第二条规定：“出租汽车司机的工资由两部份组成：一是劳动合同约定的出租汽车公司应支付给出租汽车司机的工资；二是营运任务承包合同约定的完成承包定额后的劳动报酬。企业是否违反北京市最低工资标准的规定，应当按照出租汽车司机上述两部份收入之和是否低于北京市最低工资标准确定。”北京市出租司机依《劳动合同》获得的税后工资通常是300元，从这一点来看，如果出租司机一月不出车，其只能获得300元的工资，而几千元的份钱仍需要缴纳。
其次，垄断的特许经营权产生了高额的份钱。目前出租车公司使用的出租车经营权是政府以“特许经营”方式转让的，最初多为无偿或低价转让，但却被一些公司作为稀缺垄断资源高额炒卖，有的城市一辆出租车经营权被炒到上百万元，高成本便转嫁到司机“份儿钱”上。为了完成“份儿钱”，司机因趋利原则在载客时挑肥拣瘦。
第三，出租车的所有运营成本均由出租司机负担。除了高额的份钱，汽油、修车费也是出租车司机所要消耗的成本之一，这些成本出租公司均是不承担的。汽油价格飞涨，北京拥堵的交通使车辆等待的费用比运行的费用低很多。所以，出租车司机早晚高峰还会歇下来，甚至把市场拱手让给黑车，而没有抗议黑车带来的竞争过于激烈，只为削尖脑袋能把每天的“份钱”和成本“跑”出来，不至于赔钱白干，出租司机拒载的实际是拒绝赔钱的买卖。
第四，2006年北京市政府关于出租车行业的意见中将出租车定位于公共交通，公共交通除了具有商业性，还带有公益性质，公共交通的社会责任本应当落实到政府和企业身上，如果只要求出租车司机个人来承担既不现实也不公平。政府有关部门目前的管理手段主要是集中查处和行政处罚，而出租公司作为最直接的管理层考虑的还是经济利益，可出租公司凭借垄断的经营权做的却是一本万利、包赚不亏的生意，出租公司应当且有能力承担公共交通的社会责任。
2、出租汽车司机与乘客之间的承运合同关系
（1）承运合同的成立时间
《道路运输条例》不包含出租车管理，但我国《合同法》第289条规定：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人的通常、合理的要求。”由此可见，从事公共运输的承运人被设定了强制缔约义务。就出租车行业的政府定位而言，其也是社会公用事业的一部分，出租车司机理所当然属于从事公共运输的承运人，其理当负有强制缔约义务，强制缔约又可分为强制要约和强制承诺，因此，出租车司机不能拒绝乘客通常、合理的运输要求。因此，《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》没有界定何为拒载，其禁止的拒载行为是指拒绝缔约、还是合同成立后拒绝履约、亦或二者兼有？由于出租车运输有其特殊的地方，其并不完全具有公共运输的特点，就承运合同的成立时间上，与通常公共交通运输的承运合同乘客购买车票时成立有区别，出租车承运合同的成立时间现实中颇有争议，主要有以下几种观点：
①出租车“空车”灯亮为要约，乘客招手为承诺，承运合同自乘客招手时成立；
②出租车“空车”灯亮为要约邀请，乘客招手为要约，司机停车为承诺，合同成立；
③合同自乘客上车后成立；
④另外还有一种观点认为，出租汽车启动并行驶一定的距离后，司机按下计价器时，合同方始成立。
由此可见，确定出租车客运合同成立的具体时间并不是一件容易的事。鉴于实践中的各种情形，法律不能以“一刀切”的方式，来为各种类型的出租车客运合同的成立时间定出一个统一的标准。事实上，出租车司机驾空车慢行的行为、乘客的招手唤车的行为、司机的停车行为，在合同法的意义上都是双方为订立合同而进行的一系列准备活动，其性质属于合同法所谓的先契约行为。在此行为的过程中，合同双方都应该恪守诚实信用的原则去进行各自的行为，如乘客不得在无乘车欲望时招手唤车以愚弄司机，而司机也不得以不符合条件的出租车进行揽客、并在载客前谨慎停车等。合同成立的具体时间应该是双方就目的地、价款及计算方式、人数、行李等达成一致同意时方始成立。只要双方当事人就运输的事项达成一致，合同即告成立。因而，出租车运输合同可以成立于乘客上车之前，也可以成立于其上车之后。而至于司机在驾车之后询问乘客目的地的行为，可以认为是合同的特意待定条款，可以在合同成立之后加以确定。
（2）拒载是违反道德义务还是法定合同义务
对于合同成立后出租司机拒载的行为，对于乘客而言，司机需要承担为违约责任，但按合同法的最严厉的处罚也只有赔偿运费而已；而对于合同成立前的拒载，个人认为不是合同法的调整范围，甚至不是法律的调整范围，依法难以起到惩戒的作用。尤其是对在乘客处于危重情事时，拒载可能给乘客造成经济或人身损失的，虽然其性质和影响都很恶劣，但应属道德调整的范畴，法律难以介入。
因此，拒载很复杂，除了有司机的个人过错，亦不排除有乘客过错（如带有危险品或其他不符合承运条件）的情形，如果法律不加以区分，而一概对拒载进行禁止和处罚，显然不符合立法宗旨。
【法律思考】
（一）法律法规应当对拒载行为进行区分界定，并区别不同情况制定不同的管理措施。法律需要禁止的拒载行为应当指在合同成立以后，在没有合理情况下，司机不得中途停止运输。这样可以防止将道德义务无限制地上升为法律义务，使确定客运当事人双方的权利和义务的标准变得模糊。
（二）政府的管理职责定位。政府和享有垄断资源的企业应当承担起出租车公共交通运输职能的社会责任。出租车运输是一个城市的窗口，是一道流动的风景线，关系到一个城市的形象；而且出租车运输同城市居民的日常生活息息相关，是关系到民生的大事。既然将出租车定位为公共交通，政府理由制定措施使其成为名副其实的公共交通，而不能使其成为某些企业靠垄断谋利的工具。
（三）政府利益倾向上的定位。出租行业的管理模式成就的既得利益者是闭着眼也能日进斗金的出租企业和既无人管也不用纳税的黑车司机，出租司机和守规矩的乘客则是利益受损一方。大城市普遍对出租车牌照加以数量限制，说是为维护司机收入，其实只是让掌握牌照的个人和企业可以靠出借牌照来敛财；政府虽然对黑车采取铁腕打击，但黑车没有监管也能总体上保持安全有序的运行，早晚高峰、恶劣天气，出租司机拒载亦不在意将巨大的生存市场让给黑车，由于有需求的市场，政府打击黑车的措施仍然解决不了根本的问题。管理者对出租司机的管理措施如果只是为了管理者的方便，甚至只是为了管理者自己想象出来的方便，而只对出租司机进行无限制的约束，这显然无助于城市交通的畅通和更多乘客得到及时的运输服务，只会造成拒载和黑车混乱的恶性循环。
因此，一个依法行政的政府，承担着保障公共交通服务，维护出租车市场秩序之职能，应当从管理职责、利益倾向上明确自己的定位，完善出租车管理的空间，在行业、企业、群体和全社会的利益之间达成合理的平衡。