市场监管领域消费者权益保护中的行政调解简析

一、引言
行政调解程序作为市场监管领域化解消费者与商家矛盾的重要措施，因其具有一定程度上的平等性与行政性，发挥了积极作用，亦作为行政机关处理化解消费者权益保护投诉的重要手段和渠道。但消费者领域情况复杂，例如涉及教育培训、房产中介、房产销售、房屋装修装饰、家电维修、家政等服务领域的特殊行业调解程序如何展开，亦是市场监管部门在实践中的操作难题。下文便分别从行政调解的制度概述、法律规定、性质及其优势等方面作出简要分析。
二、行政调解制度概述
1、行政调解并不当然具有法律上的强制执行力
行政调解是指由国家行政机关主持的，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成争议双方当事人互让以达成协议，从而解决争议的行政活动和方式。其本质上属于为了解决民事纠纷而设置的行政救济机制，其遵循的是自愿原则，双方当事人应处于意思自治状态。行政机关出于化解双方民事争议目的，在其监管领域内对冲突双方提出的观点和要求策划一种妥协与和解的方法。双方当事人事后对调解协议不满意或者反悔的，因该调解协议的达成是基于其自主选择后的结果，当然不能以行政机关为被告提起行政诉讼。
2、政策支持
行政调解制度最初于《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中第八项依法化解社会矛盾纠纷中明确指出：要健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。上述意见中明确提出要求各人民政府及其职能部门牵头展开行政调解工作。
随后，各地都出台了专门规范行政调解的文件，如江苏、青海、新疆、江西、陕西、北京、浙江等省、市、自治区出台了《关于加强行政调解工作的意见》，文件普遍明确，要把房屋土地征收、社会保障、治安管理等方面的行政争议，以及交通损害赔偿、医疗卫生、消费者权益保护、劳动争议等与行政管理职能有关的民事纠纷，作为行政调解工作的重点，依法、及时、妥善予以解决。对涉及资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的矛盾纠纷，要主动进行调解。各级人民政府要按照“属地管理、分级负责”的原则，建立由政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入同级“大调解”工作平台，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的重要作用。
三、市场监管领域行政调解制度的法律依据
1、《中华人民共和国消费者权益保护法》
第三十二条规定：各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。
第三十九条规定：消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉； （四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。
2、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》
第十六条规定：市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉，但法律、法规另有规定的，依照其规定。鼓励投诉人和被投诉人平等协商，自行和解。
在市场监管领域行政调解工作主要在产品质量纠纷、消费者权益争议、合同争议、价格纠纷、计量纠纷、知识产权纠纷等内容。其中的消费者权益争议纠纷根据上述法律法规规范性文件可知消费者可通过投诉方式要求市场监管部门针对消费者权益争议组织调解。
而在上述办法公布实施时，市场监管总局亦针对其中的行政调解内容作出进一步解释，即在市场监管领域中的行政调解通常限于为市场经济的弱势群体提供救济以匡扶市场失灵。亦在其中对行政调解制度进行了若干创新，其中，规定了委托调解制度和专业人士的参与机制。在此基础上，陕西省与西安市成立相应的消费者权益保护委员会，旨在市场监管领域积极探索委托专门专业化组织履行其行政调解职能、发挥联动工作机制，共同做好消费者权益保护工作。
四、积极发挥消费者权益保护领域行政调解的效率优势
全国各地的市场监管部门大都依据国家市场监管总局《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》相关要求，在具体工作中规范了消费者投诉的受理范围、行政调解方式、终止调解范围、行政调解文书等事项，保证行政调解规范有序。同时，制作了《受理通知书》、《不予受理通知书》、《终止调解通知书》等行政调解格式文书，保障了行政调解工作的规范化。因此，相较于其他调解程序更能起到快速引导、合情合理合法解决消费者维权等问题。但同时，应当意识到其因缺乏法律上的强制执行力而导致的“调而不退”“调而不赔”等问题。
为解决上述问题，减少和预防矛盾纠纷的再次升级、构建多元联动的消费者权益纠纷解决机制，可考虑在市场监管领域外与其他职能部门共同组织调解或者进一步将行政调解与仲裁、诉讼程序完成对接，通过整合社会调节资源、充分发挥行政调解功能，为消费者开辟更加便捷、高效和低成本的消费纠纷化解途径。