对《农村集体经济组织法(草案)》的研究意见

农村集体济组织成员资格的争议，在实践中有一些不是很公平合理的现象，例如我们曾在《一个关于村民自治的故事》中罗列的“小儿丧父无同情，长大回乡遭人弃，为官为师失田地，不若不肖守乡里”的案例一样，引起我们关注。
农村集体济组织成员资格的立法，呼吁了很多年了，现在终于有立法草案了，我们在这类纠纷中略有经验，提出一些修改意见，分享给这个领域的兴趣爱好者，以为抛砖引玉。
我们大概说的意见有三：其一、集体经济组织成员资格，属于公民基本权利义务，应由法律界定，剥夺成员资格的权限，收归法律规定，限制由村民自治决定。可以考虑设置“认定新增成员，由村民自治，否定旧有成员身份，由法院裁决”的处理模式。其二、以是否以本农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障作为核心认定内容，如果未取得其他基本生活保障，可视其情况限制待遇，不宜剥夺其资格，避免出现城里无保障，农村也无保障的情况。以户为单位进行认定，准许隔代保障，原成员后代，无其他基本生活保障者，仍可有条件享受原集体经济组织的保障。其三、打消农民子弟考公务员、教师等职务，以及农民子女进城读书的顾虑。
具体如下：
一、对第十一条的修改建议。
原文：第十一条【成员定义】户籍在或者曾经在农村集体经济组织，并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民,为农村集体经济组织成员。
修改建议：第十一条【成员定义】户籍在或者曾经在农村集体经济组织，并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,履行本集体经济组织成员义务，以本农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障,未取得其他集体经济组织成员待遇或者城镇居民生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。
理由：
第一、成员身份关乎公民的基本权利义务，根据立法法的规定应由法律规定。
集体经济组织成员身份，与农村居民的基本权利义务挂钩，失去成员身份，则失去集体经济组织的待遇，失去了作为农民所享有的承包土地的保障，因此该身份实质上是农民的基本权利。根据立法法的原则性规定，公民的基本权利义务，事关重大，应由法律规定，不宜完全交由农村集体经济组织决定。因此，建议由法律对成员资格的基本内容进行规定，以免在实践中集体经济组织随意否定农民权益。
第二、应对村民自治，进行一定的限制。
由于目前法律并没有关于成员资格的具体规定，如果由集体经济组织认定，则集体经济组织完全掌握着某些农民的命运，集体经济组织的意志代替了法律。这样的结果，一是各地不一样，各村不一样，同样的情况此地与彼地不一让人心有不服；二是成员大会目前还处于“从众”、“随意”、“不敢违背村长意志”的状态，有人带头就会有人响应，被剥夺权益者，连在众人面前自辩的机会都没有；三是部分情况并不是出于公平公正，而是自私狭隘，最直接的想法是少一人分则自己可多分一点。集体经济组织的权力过大，并且起决定性的作用，如果没有任何限制，在这种情况之下，即便日后去到法院解决争议，法院基本上没有多少裁处空间，所谓的法院处理争议也名存实亡。
第三、应农村集体经济组织成员的核心内容进行规定。
集体经济组织成员身份争议，大概分为两类：一类是原为本村村民失去身份，一类是外来者未能取得身份。前者，世代为本村农民，却没了农民权益；后者，背井离乡，原来的村和现在的村都丧失了农民权益。失去集体经济组织成员身份者没有了分红、承包地、宅基地权利等保障，可谓事关重大，且关系数千万甚至更多农民的权益。因此，对于剥夺集体经济组织成员身份的情形，不可不谨慎。农村大多数有几百年的历史，某人是否祖祖辈辈都在这个村，是没有争议的。即使在外打拼多年，回到家乡后，乡音无改，家还在，还有归宿。后来，因经济的发展，农村资源值钱了，逐渐出现了集体经济组织成员的概念，因为户籍变动、就业等原因，就出现了排除某些人员在享受本村村民待遇的范围的情形。留在农村的人，是在为这个村，为社会打拼，到了村外面去打拼，也是在为社会贡献，因此而取消他可世袭罔替的农村权益，于情于理难以说得通。实践中，出现较多，空有农民身份，在城市无保障，在农村也没有了保障的情形。这一类人，是农民，但是没有集体经济组织成员资格，没有任何农村生活保障，也还没有成为城里人，没有城市的保障，这是一种不好的现象。农村集体经济组织成员的界定不妥当，就会出现这种不合理的现象。农村集体经济组织成员的界定时，仍应保守、谨慎，保留根本性的内容，即如果农民未取得其他基本生活来源保障，不宜轻易取消其原来的集体经济组织成员待遇、保障，避免出现“农民未能享有农村权益的情形”。
基于以上理由，从农村集体经济组织成员的核心要素出发，将“以本农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民,未取得其他集体经济组织成员待遇”作为界定成员身份的基本规定，限制随意否定集体经济组织成员身份的行为，这样才能更好地保障每一位农民的权益。
二、对第十二条的修改建议
原文：
第十二条【成员确认】农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素,依法确认本集体经济组织成员,制作或者变更成员名册。
因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员,一般应当确认为集体经济组织成员。
省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定,结合本行政区域实际情况,对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。
修改：第十二条【成员确认】农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、家庭户的农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素,依法确认本集体经济组织成员,制作或者变更成员名册。
农村集体经济组织成员大会，取消集体经济组织成员资格的，被取消者提出异议的，除本法第十八条的规定外，应向法院起诉取消。
因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员,一般应当确认为集体经济组织成员。集体经济组织成员的未成年子女，未取得其他集体经济组织成员待遇，将户口迁回本集体经济组织的，属于集体经济组织成员。
农村集体经济组织成员的子女，未被认定为本集体经济组织成员的,未取得其他集体经济组织成员待遇或者其他基本生活保障的，将户籍迁回本集体经济组织，履行本集体经济组织成员义务超过五年的，可再次申请农村集体经济组织成员大会确认其本集体经济组织成员资格，但农村集体经济组织可限制其在其原家庭户的权益范围内享受的成员待遇。
农村集体经济组织成员的子女，未被认定为本集体经济组织成员,未取得其他集体经济组织成员待遇或者其他基本生活保障的，将户籍迁回本集体经济组织，履行赡养老人的义务，可在其原家庭户的权益范围内，继承农村集体经济组织成员的待遇。
省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定,结合本行政区域实际情况,对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。
理由：
1、由于成员身份关系到公民的基本权利义务，应由法律直接规定，不宜由集体完全决定。村集体较于于村民是强势、优势方，处于管理性地位。实践中，多数是村民起诉村集体。因此，采取“认定新增成员，由村民自治，否定旧有成员身份，由法院裁决”的模式，使集体与村民的地位稍平等一些，减少争议。
2、实践中，未成年为方便读书，接受更好的教育，避免作为留守儿童，可能会随父或者母在外地落户，随后迁回原籍又被取消成员身份，无法获得集体保障。考虑到未成年为限制民事行为能力，有权随父或者随母落户，不宜取消其成员身份。尤其是部分在外打拼者，可能仍然存在一定的不稳定性，比如因周转原因无法还房贷被迫卖房，则户口也无处挂靠，无任何基本保障。
3、农村的资源是有限的，所以进城务工成为大趋势，城镇化也产生了较多征收，因此也产生了集体经济组织成员资格争议。本法施行前，已有很多成员争议，仍然存在较多，没有取得城市生活保障，没有取得其他集体经济组织成员待遇保障的农民。另外，随意城镇化的发展，较多新生代农民在外打拼发展，如果集体经济成员资格限制得过于严格，则会让这一类农民群体，在小孩子读书方面，会有较多的顾虑。《农村土地承包法》只是规定了以家庭户为单位，因此可以考虑对于这类“没有取得城市生活保障，没有取得其他集体经济组织成员待遇保障的农民”，仍以户为单位，继续享有原家庭户成员资格待遇范围内的权益，避免其在该集体经济组织成为“绝户”（在外打拼多年后，就不再是本村人，房子倒塌后就再与这个村没有任何关系了），所以准许其有条件地迁回原籍，享受集体经济组织的基本生活保障，享有成员待遇，或者通过继承的方式取得农村集体经济组织成员身份。至少，保障他们仍获得宅基地住房的权益。这样可以使农民，在外出打拼时无后顾之忧，在没有其他基本生活来源保障的情况下，仍可享受原集体经济组织的基本生活保障。
三、对成员身份丧失的修改意见
原文：第十八条【成员身份丧失】有下列情形之一的,丧失农村集体经济组织成员身份:
(一)死亡或者被依法宣告死亡的;
(二)丧失中华人民共和国国籍的;
(三)已经取得其他农村集体经济组织成员身份的;
(四)已经成为国家公务员的;
(五)自愿退出的;
(六)法律法规和章程规定的其他情形。
前款第三、四、五项情形下丧失农村集体经济组织成员身份的,依据法律法规和章程规定,或者经与集体经济组织协商,可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。
修改：1、建议删除“已经成为国家公务员的”。2、建议删除“章程规定的其他情形”。
3、增加一款：集体经济组织章程可规定对拒绝履行集体经济组织章程义务的成员、违反章程规定及法律规定的成员、受国家财政保障的成员，降低成员待遇，降低后成员待遇的比例不低于一般成员待遇的30%。
理由：该款涉嫌针对农民的就业歧视，实践中，甚至有公务员为争取征收权益，而放弃公务员身份的情况。建议予以修改，理由：第一、这个规定会让不少农村公民，放弃选择考取公务员。部分农村有不错的分红等待遇，这一份待遇，甚至不亚于公务员的收入待遇，考取公务员后，就要剥夺这一份收入，让人难以割舍，这样的规定不符合人之常情。比如农村人靠村里的分红可躺平，考取公务员后却失去一切，这样的规定，违背人性的，是强人所难的，会让不少农家子弟放弃从政的梦想。第二、城镇公民考取公务员，不会失去任何待遇，包括其住宅不会被收归国有，而农村居民失去集体待遇，连宅基地权利都丧失，这样是不公平的，是就业歧视的表现。第三、目前公务员已取消住房保障，如果买不起房屋，又无农村成员身份，在农村无法享有宅基地，则其住房无法保障。第四、农村的经济制度是家庭联产承包，一个家庭户之中有一人考取公务员，其他家庭成员仍可履行家庭户的义务，没有必要取消其中一个人的待遇。
成员身份是基本权利义务的范畴，丧失（剥夺）成员身份的权力过大，不宜由集体经济组织章程规定，应将这个权限收归为法律规定，所以建议删除“章程规定的其他情形”，但是准许村民可在一定比例范围内限制成员待遇，留给村民自治更多灵活的处理空间。
四、法律适用起始时间的修改建议
原文：第六十七条【与集体产权制度改革的衔接】本法实施前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时的成员确认,本法实施后视为有效。
修改：第六十七条【与集体产权制度改革的衔接】本法实施前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时的成员确认或者已经过行政机关、法院处理成员身份争议,本法实施后视为有效。
五、其他修改建议
建议由政府机构建立农村资产交易的平台，并予以监管，避免部分村领导架空村集体擅自处分集体资产，避免集体资产被贱卖，避免政府扶持的资金被挪用，避免部分“野蛮人（资本）”控制集体经济命脉，对于超过多少面积的土地租赁或者合作项目实行行政备案。