国有企业在乡村振兴中应避免的合规风险

乡村振兴战略是习近平同志2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略，指出“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，要始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2018年1月，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。结合乡村振兴战略目标和要求，要实现乡村振兴战略和共同富裕的目标产业兴旺是最为基础、最为关键的任务，是农村社会建设的基石。只有通过发展产业才能带动农村的经济发展，吸引人才聚集和资源聚集，最终达到“三产融合”，实现农业成为有奔头的产业，农民成为有体面的职业，农村成为安居乐业的美好家园的目标。
乡村振兴战略实施过程中，并非单一主体一己之力所为，需要个人、组织和各类型公司积极参与其中，形成庞大且活跃的市场主力，改变之前农业农村事务中单一的大户、个体户和合作社的生产经营模式。这其中乡村、市县为完成乡村振兴的战略任务成立的公司，负责并承担了乡村振兴中多部分公共服务项目任务，成为乡村振兴中产业兴旺的主要力量和承担者。正因为他们成立之初即具有的社会公共服务属性，主要的经营活动便是按照政府战略和规划要求，承担市县区域内公共设施建设、人居环境整治、乡村旅游、产业投资、乡村公共及综合服务等项目。因其承担项目涉及的资金和规模又普遍较大，再加之国有及公共服务的属性居多，因此在日常的运营、监管上要更强于市场其他参与主体。
本文笔者结合本所及自身在精准扶贫和乡村振兴服务过程中的遇到的频发问题，就部分基层国有企业在积极推进乡村振兴战略过程中出现的不规范的现象，从几个角度汇总如下，期望存在类似问题的企业能够规范管理，依法合规的开展生产经营活动，为乡村振兴战略助力。
一、企业与政府“政经关系”模糊，市场主体地位不清
按照我国公司法规定，现代企业制度是以完善的企业法人制度为保障，以有限责任制度为基础，以公司为主要组织形式，“产权清晰、权责明确、政企分离、管理科学”为基本特征的企业运行制度。现代企业制度的优势即体现为：一、产权主体明确，企业以财自由财产自主经营、自负盈亏，追逐利润成为企业内在需求和动力；二、科学的治理结构保障股东和公司健康有序运营；三、追求利润的特性，使对外投资和融资效率更高。而如前所述，参与乡村振兴战略的区域内国有企业，因具有公共服务和市场化竞争的双重属性，相较之下其公共服务属性又更多些，这也就很难避免在乡村振兴法律服务的过程中我们仍会发现有部分国有企业存在政企不分、政经不分现象。如：公司宛如一个隐形的政府部门，公司的核心人员由政府任命，企业核心人员由政府部门工作人员兼任、资金来源和用途由政府审批等等，而这与我国现行公司法和国资国企合规管理的法规和政策都是相悖的。在我国各地各级政府大力推进和实施乡村振兴的当下，坚持规范合法合规政企关系既是法律规制下的必然，也是企业发展的内在需求。各地政府和参与乡村振兴项目的国有企业应深化法治思想，准确划分政企政经关系，确保企业独立自主性和市场竞争力，以便更好地为乡村振兴产业兴旺服务，维护乡村振兴战略成果和持续保障乡村振兴战略的实现。
二、现代公司治理结构和决策机制缺位
健全完善公司治理体系和决策机制是我们国有企业管理运营中的重点内容之一，也是企业市场核心竞争的驱动力。乡村振兴战略实施过程中，很多村投、乡投乃至市县投资的国有企业，因为地处偏僻、结构单一、缺乏专业管理人才，加之法律意识淡漠，不要说规范的治理结构，有些公司甚至连公司基本的组织架构都无法完整构建，完善的法人治理结构就更是无从谈起，因此有部分企业依旧按照自我认定的简单、粗放方式开展生产经营，一旦遇到相应的监管和核查，所有的问题便暴露无遗。这种公司治理结构不健全，没有按照法律法规规定完善党组织、董事会、监事会等治理结构，其所开展的各项工作便无法实现相互分工、相互监督，所有的决策和工作无法通过有效的组织机构和决策程序完成。因决策、执行和监督职能的缺位，极大地降低其市场主体的地位、信誉和竞争力，更易引发公司和管理人员侵害集体、国有财产的各类犯罪。为有效防范合法合规性风险，及该类风险可能给国有企业乃至地方政府和乡村振兴事业造成负面影响，依照现行法律法规和政策要求该类企业建立完善法人治理结构，优化“前置清单”机制，落实“三会一层”沟通、会议制度尤显重要。当上述企业按照现行法律法规及政策要求建立起现代企业法人治理架构，便可真正通过发挥党组织、董事会、经理层等各治理主体对作用参与公共服务项目和市场竞争项目，助力乡村振兴产业发展，助力国有企业在双重属性下健康发展。
三、量身而定的制度及施用不到位
“没有规矩，不成方圆”， 如果企业没有制度，其发展必然是粗放的、毫不自我约束的，很可能仅仅是昙花一现。企业有制度，但却不是根据自身的规模、业务特点、行业属性、技术特性及管理实践等方面的需要不切实际的照搬照抄，一样不能持久。在我们服务的基层国有企业过程中，就经常会发现一些国有企业根本没有自己管理制度，一些企业虽然有管理制度，也是“移花接木”式的强行照抄，更有些企业虽然也有与企业管理相关的制度，但在日常的经营管理中，从未适用过，只有应付检查的功能。对此，我们在提供日常法律服务的过程中，就需要从国企合法合规层面予以风险提示，务必建议和督促企业规范建章立制行为，按照规范的企业制度开展企业的运营管理、对内对外交往，保障企业的全部工作依章依制而为，坚持“立”、“行”并重，降低“无章管理”、“有章而不循”的管理，保障企业管理运行中的每个环节，提升企业运营效率。
四、项目全过程法律风险防控机制不健全
在我们提供乡村振兴法律服务过程中，涉及大量的村、镇、市域企业开展的公共服务项目，农业种植项目、养殖项目及文旅等项目，项目除本地国有企业直接承接外，也会依法从社会招募大量致力于乡村振兴产业的企业参与。很多项目因投资额度大、实施周期长、涉及农民收益保障要求高等因素，要求项目实施主体务必高度重视，但在项目实施过程中仍会出现或多或少的问题，如项目招投标程序瑕疵、项目进度与付款不匹配、项目交付验收与合同约定不符，项目交付后质量保证和维护缺失的一系列问题，这些问题直接反映出项目实施主体和监管机构围绕项目的投前、投中、投后监督不足。而建立项目的前、中、后全过程风险防控和监督机制不但可以有效地管控项目本身，还可有效地监督项目参与各方主体合法合规履职履责，减少因此给项目实施主体带来的法律风险。
在实务中乡村振兴项目实施前，首先应做到法律服务前置，即“投前”介入核查项目可研、立项、审批的合规性，配合企业开展法律和行业尽调，摸底项目合作方，拟定项目合作方案，优化交易架构，结合项目的实际对项目进行专项的法律风险审查和评估。其次在项目实施过程中，做到“投中”有法律保障。依托法律手段对投资过程中各环节涉及项目监管核查、招投标、采购、结算付款、劳动用工等，在投资协议实施中尽最大可能避免相关风险导致的投资损失，将项目合作方案转换为合同文本，草拟、审核、修改和优化重点投资项目的全套法律文件，将风控措施落实到合同条款之中。最后项目的“投后”监管更重要。乡村振兴项目投资和建设阶段一般都会投入大量的人力、物力和财力，同样项目的实施也可带动本地相关产业发展，解决大量就业和实现农民的增收，但也会出现项目投资完成后对后期项目投运、生产，资产的维护监管甚少的情况，造成该由供应商保养的未保养，该由设备商更换的未更换，便宜了供应商却损害了国有资产的利益。因此，在我们为乡村振兴提供法律服务过程中，我们可以配合项目实施和监管主体，从资产权属核查、资产项目台账建立、项目投资后的维护、项目移交的规范化，项目运营和收益状态等多个方面做好咨询服务，同时提示并建议项目实施主体，建立起项目的动态跟踪与管理制度，避免出现“重投轻管”，致国有资产受损的现象发生。
五、资产闲置或使用效率低所致的潜在损失风险
从习总书记2013年11月首次提出“精准扶贫”到如今的乡村振兴战略的实施已近十年，农业农村发生了翻天覆地的变化，在产业化发展，农民增收等方面尤为突出。受益于精准扶贫和乡村振兴战略，我们乡村处处可见蔬菜大棚、农牧业种养殖合作社、保鲜库、农牧产业加工厂等，这无疑给产业振兴和实现乡村振兴战略注入了强心剂。但在深入基层服务的过程中，在我们眼前也会出现保险库内堆杂物，养殖基地无牛羊，加工厂中未通电的情况。出现乡村振兴项目投资未能有效利用的状态其实并不鲜见，究其原因大体为“重投轻管”，企业忙于项目投资与再投资，很难组织专业的部门，专业的人员对资产进行有效管护运营；企业对国有资产管理意识不强，未形成匹配的监督考核机制；边远县市由于市场闭塞、物流不便；管理者未能打开市场化思路对接市场等，从而导致项目资产闲置或利用率低的问题。而无论乡村投资企业形成的项目资产，还是县市国有企业投资形成的资产都归属于国有资产的范畴，因此在日常的法律服务中我们有责任更有义务建议并协助企业通过资产核查，项目使用率、项目综合收益率、带动就业和产业发展的社会效益等方面进行实时分析和评估，协助地方企业按照国有资产保值和增值要求，尽量提高国有资产利用率，从而达到为国有企业的持续发展提供可靠支持，为产业振兴助力。