新《土地管理法实施条例》关于土地征收程序的6点调整

随着城镇化进程的加速，土地征收越来越多，但因补偿标准争议、征收程序不规范等问题产生的矛盾和纠纷也逐年增加，影响社会稳定。如何在征地补偿中保护好农民的合法权益，一直是立法者所关心的核心问题。
关于土地征收程序，2004年《土地管理法》确定的土地征收程序最重要的特点是自上而下开展，征收土地方案批准后再开展征地的一系列实施程序。2019年《土地管理法》修正后，自上而下的土地征收方式被打破，明确了先补偿后征收的程序要求。新《土地管理法实施条例》更是在《土地管理法》的基础上作出了更加完善、更加细化的规定，这部条例将于2021年9月1日起施行。
笔者就此次新《土地管理法实施条例》对土地征收程序进行的重要调整进行了梳理解读。
一、新增征收土地预公告制度
法条依据：《土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款：“需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。
征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。”
律师解读：
在土地征收过程中，有时会出现被征收人在签订征地补偿安置协议甚至房屋被拆后才知道土地征收具体情况的现象。为进一步保障被征收人的知情权和参与权，新《土地管理法实施条例》新增了征收土地预公告制度，明确预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，并将预公告的时间从《土地管理法实施条例（修订草案）》规定的不少于五个工作日，延长到不少于十个工作日。
另外，由于土地征收牵扯到巨大的经济利益，所以每逢征收，突击种树、突击建房成为一大“奇观”。为了对这些情况进行明确规制，新《土地管理法实施条例》明确了违反规定抢栽抢建的，不予补偿的部分为：自征收土地预公告发布之日起的“抢栽抢建部分”，这是国家首次在法规层面作出具体规定。
二、将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据
法条依据：《土地管理法实施条例》第二十六条第四款：“社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。”
律师解读：
关于社会稳定风险评估，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》有相关的规定，但在集体土地征收程序中未做明确规定。新《土地管理法实施条例》将开展社会稳定风险评估作为申请征地的前置条件，明确社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，并就土地征收后对被征地农民生产、生活的影响以及征地实施是否会引起信访等情况进行综合分析、合理评估，确定风险点，制定风险应对策略和预案，提出风险防范措施和处置预案，有效规避、预防、控制土地征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保土地征收工作顺利实施，从源头上强化风险管控。
三、县级以上政府组织拟定征地补偿安置方案并公告
法条依据：《土地管理法实施条例》第二十七条：“县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。
征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。”
《土地管理法实施条例》第二十八条：“征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。
征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。”
律师解读：
原《土地管理法实施条例》规定，拟定征地补偿安置方案和公告的主体均为市、县人民政府土地行政主管部门，此次新《土地管理法实施条例》修订，将征地补偿安置方案的拟定和公告主体提升至县级以上政府，落实了政府在土地征收中的主体责任。
实践中，经常有被征收人认为征地补偿安置方案不合理，从而通过行政复议、行政诉讼等方式进行救济，这主要是因为被征收人没有充分参与到征地补偿安置方案的制定过程中。新《土地管理法实施条例》规定了县级以上政府需要组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门一同拟定补偿方案，同时对公告地址、时间做了详细的规定，还规定了如果多数人对拟定的补偿安置方案不满意，或是认为拟补偿安置方案不符合法律、法规规定的，那么相关部门就需要组织听证。这些规定一方面为被征收人提供了参与整个征收过程的渠道，另一方面也能够督促征收方依法征收和履行补偿安置职责。
四、将“先批后签”改为“先签后批”
法条依据：《土地管理法实施条例》第二十九条：“县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。
对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。”
《土地管理法实施条例》第三十条第一款：“县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。”
律师解读：
新《土地管理法》改变了原有的征地程序，将“先批后签”改为“先签后批”，新《土地管理法实施条例》进一步进行了细化。征地补偿安置方案确定以后，县级以上地方人民政府应当组织有关部门与土地所有权人和使用权人签订征地补偿安置协议，改变了以往只和村委会或村民小组签订补偿协议的规定，保障了被征收人的自主决定权，将保障农民权利落到实处。征地补偿安置协议签订于征地审批之前，将工作重心前移，并有专门程序保障拟征地对象充分表达意见和诉求，有利于进一步化解征地矛盾。
另外，由于签订补偿协议程序前置，新《土地管理法实施条例》删除了2014年版本《土地管理法实施条例》中“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的相关规定，这就要求被征收人更主动地参与到批准征收的前置程序当中，积极维护自身权益。
五、新增征地补偿安置决定
法条依据：《土地管理法实施条例》第三十一条：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”
律师解读：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。但集体土地的征收，征收主体能否做出补偿决定，没有法律法规的依据。
实践中，在集体土地征收中，如被征收人拒绝签署补偿安置协议，征收人就面临项目难以推进的困境，甚至会发生强拆行为。新《土地管理法实施条例》对集体土地征收增加了做出征地补偿安置决定的规定，为此类问题提供了法律依据。
六、进一步规范征收补偿标准
法条依据：《土地管理法实施条例》第三十一条：“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。
地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。
社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。
申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。”
律师解读：
在土地补偿费的归属方面，新《土地管理法实施条例》授权省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费分配办法，这使得土地补偿费的分配拥有相当的灵活性，而非像修订前的《土地管理法实施条例》那样一刀切地规定为：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”
同时，还规定了农村村民住宅、社会保障费用的落实，保障被征地农民的生活水平不降低，养老有保障。
结 语
新《土地管理法实施条例》进一步保障了被征收人的知情权、参与权以及监督权等，征收程序也更加具体、细化、健全和科学。作为被征收方，要积极参与到征收程序中，采取合法手段保护自身合法权益；征收方也要依法征收，积极减少征地矛盾，促使征地活动有序进行。