社会资本参与投资项目是否可纳入政府专项债支持项目范围

省级政府在确定地方政府专项债发行规模后，会要求各地区报送符合政府专项债支持范围的项目作为项目储备库。在各个地区将本地相应项目报送省级财政部门后，有企业咨询到，在各地区所申报项目中，若有民营社会资本参与，是否还符合政府专项债支持的要求获得专项债资金支持。笔者通过查询国家关于政府专项债的文件规定，结合地方政府确定专项债支持项目的要求，对社会资本参与投资项目是否可纳入政府专项债支持项目范围，以及政府决定支持的专项债项目需要满足的条件分析如下：
一、与政府专项债有关的规定
1. 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；
2. 财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库〔2015〕83号）；
3. 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）；
4. 关于印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知（财预〔2017〕35号）；
5. 《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）
6. 《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）；
7. 《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）；
8. 《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号）；
9. 《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）；
10. 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“《配套通知》”）等。
二、政府专项债支持项目主体主要为机关、事业单位或国有平台公司，社会资本参与项目纳入支持范围现阶段可能存在难度
1. 政府专项债的本质为政府履行社会公共管理职能，建设公益性项目的一种融资方式
政府专项债为省级政府为有一定收益的公益性项目发行的，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。因为项目的“公益性”特点，在相应领域会存在通过市场化方式无法配置资源的情形，通过发行政府专项债的方式来解决相应项目建设的资金问题，本质上为促进政府更好地履行社会公共管理职能。
依据：
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号
二、加快建立规范的地方政府举债融资机制
（二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库〔2015〕83号）
第二条 地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
2. 对于民营社会资本参与的社会公益性项目，国家倡导通过市场化原则举债
根据国发〔2014〕43号文规定，国家推广和使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过参与城市基础设施的投资和运营，按照市场化方式举债。如果可通过与社会资本合作的方式开展的项目，从国发〔2014〕43号文的要求来看，与社会资本合作可理解为即是一种“市场化原则”进行项目建设，如果再纳入政府专项债支持项目的范围与政府专项债设置的初衷可能不符。
依据：
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号
二、加快建立规范的地方政府举债融资机制
（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
3. 政府专项债资金应主要用于政府直接投资项目，作为项目资本金需符合相应规定
根据《配套通知》的规定，关于政府专项债资金的使用要求，必须严格落实到实体政府投资项目中，在符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目中可以将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。
依据：
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》
二、支持做好专项债券项目融资工作
（四）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。
4. 专项债资金可作为一定比例的资本金支持特定项目，为社会资本参与项目获得专项债资金支持提供了空间，但需满足相应的要求
据了解，贵州省在审核专项债作为重大项目资本金时，将项目严格限定在国务院明确的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水领域十个方面的项目。社会资本参与的项目如果满足上述要求，也应可被纳入政府专项债的支持范围。
5. 已发行政府专项债项目的实施主体
根据贵州省关于专项债作为重大项目资本金的重大项目要求，其中包括城市停车场。笔者通过公开渠道查询的2020年贵州省已发行停车场政府专项债（一期）项目的实施主体，一般为政府职能部门，也有政府国有平台公司，但并未查询到有社会资本作为项目主体的项目。例如：

综上分析可知，政府专项债的实施项目主要在于需要政府承担责任的公益性建设项目，对于有社会资本参与合作的项目，本身政府与社会资本合作可理解为通过一定的“市场化原则”进行项目建设，再纳入政府专项债支持的项目范围与政府专项债发行的初衷可能不符。但如果涉及政府专项债可作为资本金投入的重大项目的十个领域，为社会资本参与项目被纳入政府专项债支持项目范围留出了一定的空间。
三、纳入政府提前批专项债项目的条件
就笔者前期参与并了解的专项债发行情况，根据国家有关规定及地方政策，对于具体可纳入政府专项债支持的项目需要由各地政府提出方案，由省级行业主管部门进行审核，最终由省级财政部门开展相关发行工作。各地方财政部门在审核具体项目时，会考虑下列因素：
1. 是否属于重点领域项目，例如：棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域。
2. 是否属于重大项目，例如：
（1）交通基础设施，包括铁路、收费公路、机场、水运、城市轨道交通、城市停车场建设等项目；
（2）能源，包括天然气管网储气设施、城乡电网等项目；
（3）农林水利；
（4）生态环保：城镇垃圾污水处理项目；
（5）社会事业：教育、卫生健康、养老、文化旅游项目等；
（6）市政建设：市政和产业园区基础设施建设。
3. 项目是否准备充分、短期可形成实物工作量，项目开工建设手续是否齐全。
4. 是否属于已落实资金来源的项目（已落实资金来源的项目暂不纳入支持范围）。
主管部门在审核具体项目时，需要审核项目实施方案、法律意见书及财务评估报告，项目基本情况、建设情况、投融资情况、收益融资平衡情况、项目建设风险情况等。因此，实践中即使某一项目被各地政府汇集上报省级财政部门用于政府专项债资金支持项目的储备项目，但对于最终可获得支持的项目仍存在不确定性。