我国建筑业农民工工伤保险的法律研究

内容提要
随着城市化和工业化快速发展，农民工作为城市建设的大军，正在支撑起我国工业的半壁江山，2021年农民工总量达到29251万人，农民工从事的主要行业为制造业、建筑业、交通运输业、批发零售业、住宿餐饮业、居民服务和其他服务业。据有关数据统计，建筑业农民工人数约占农民工总数的百分之二十，与其他行业相比，建筑行业农民工人数较多，且因行业性质复杂，多存在转包、违法分包及挂靠现象，这给违法用工、非法施工创造了便利条件，与其他诸如制造业、服务业相比，建筑业的行业性质决定了其工伤事故多发。但是因建筑行业多以项目用工的形式施工，工地项目施工时间短，农民工的流动性更大，也给参保造成了诸多困难，所以研究建筑行业农民工工伤保险对农民工工伤保险法律制度的完善具有重要意义。
一、研究背景及目的
在我国经济转型的时代背景下，为了改善自己的经济条件，大量农民工涌向城市，2021年农民工总量更是达到惊人的29251万人。实际上，在建筑业工作的农民工受伤的比例相较其他行业更高。一方面，建筑业使我国经济快速发展，是我国经济发展的重要型产业；另一方面，与其他行业相比建筑业具有高风险性和高危险性，施工场地安全防护差，农民工的生命健康得不到保障，成为工伤事故频发的重灾区。基于建筑行业农民工人数众多以及工伤事故的高发性，对建筑业农民工工伤保险的法律研究成为我们急需解决的重点。
工伤保险能够使农民工在身体受到伤害时，通过获得一定的经济补偿，为后期康复提供资金保障，从而使受伤农民工能够快速返回到工作岗位。完善建筑业农民工工伤保险法律制度，一方面体现了法律的公平公正，有助于社会的稳定，另一方面也可以促进建筑行业的发展，从面带动我国经济的发展。针对建筑领域农民工存在的工伤问题，国家先后颁布众多法律法规和政策，相关地区和部门也都采取一系列措施，完善农民工工伤保险的相关制度。2014年底，《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》根据建筑行业的特点，规定建筑行业可以按项目参加工伤保险，按照工程总造价缴纳工伤保险费等一系列措施；人社部在2015年也实施“同舟计划”，要求建筑行业工伤保险实行专项扩面。这些措施的出台在一定程度上解决建筑行业工伤的问题，但是由规定的不具体，在实际运用中实操性并不强。
二、建筑业农民工工伤保险存在的问题
（一）建筑业农民工工伤保险参保率低
到2021年底，我国工伤保险参保人数已经达到28284万人，其中建筑施工企业参保1896万人，参保率明显偏低。《工伤保险条例》实施后，相关部门有针对性地要求高风险行业例如煤炭、建筑行业参加工伤保险。一些地方政府也根据国家指示并结合本地特点，出台相应的参保政策和措施。但是纵观全国，建筑业农民工工伤保险参保率仍然偏低，工伤事故频发，且落实工伤待遇比较困难，工伤权益得不到保障。究其原因，一方面建筑行业农民工流动性较强，加上工伤保险相关法律法规宣传力度不够，社会上普遍对国家政策了解不多，农民工的参保意识薄弱，有些农民工甚至认为在建筑工地上做完某个项目就离开了，买保险还要扣自己的工资，划不来，另一方面由于某些施工企业考虑到生产成本而不为农民工购买工伤保险，在多重因素的作用下导致建筑业农民工工伤保险参保率低。
（二）建筑业农民工签订合同率低
从2007年《劳动合同法》实施以来，各地虽然开始重视对建筑领域劳动合同的签订，实际上建筑业劳动合同签订率仍然很低。根据法律规定，建筑企业应当与农民工签订劳动合同，但实际上建筑企业往往与包工头签订劳务用工协议，包工头再与农民工口头约定工作内容及工作待遇等。此外，有些建筑企业与劳务公司签订相关协议，劳务公司与农民工不发生劳动关系。建筑业与其他行业相比具有特殊性，建筑工地通常按项目做工，根据项目的不同，其工期以及所需工人人数也不相同，并且每个建筑工人由于负责项目的不同，其工期长短也不同，例如：同一个工地项目，工种可能有很多个，需要的农民工人数也不同，有的工种可能工作20天就完工，有的可能工作几个月才完工。因此建筑业农民工的流动性很大，很多农民工认为他们的工作时间和工作地点都不固定，没有必要签订劳动合同，签订劳动合同反而会束缚他们辞职。
（三）建筑业农民工维权能力较差
根据国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》显示，进城农民工在遭受工伤后选择通过法律途径来解决的不超过30％，大部分农民工会选择与对方协商解决。实际上，建筑业农民工发生工伤后，通过与施工企业协商解决来拿到赔偿的占多数。如果按正常的工伤程序走，通常会遇到施工企业拒赔的情形，走正常程序则会花费大量时间和经济成本。除了建筑企业拒赔外，包工头出于自身利益考虑，也会劝说工人私了，阻拦他们维权。在与建筑企业协商工伤赔偿金额的过程中，农民工要求赔偿金额通常在企业承受范围之内，不会太高，当农民工最后拿到钱时，对企业是否为其购买工伤保险，或者是否按照规定与其签订劳动合同均不再追究。
（四）工伤保险维权时间成本高
根据现行《工伤保险条例》的规定，要领取工伤保险金首先要申请工伤认定，工伤认定作为工伤索赔程序的首要步骤，是劳动行政部门依据法律授权对职工因事故伤害是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为。根据我国的相关规定，工伤认定需要受伤农民工向劳动行政部门提交申请材料，例如劳动关系证明、工资发放流水、考勤记录以及工友证言等。但是很多建筑企业没有和农民工签订劳动合同，大多是与包工头的口头协议，在发生事故后，可能会发生建筑公司不认可与农民工的劳动关系事实，从而拒绝工伤赔偿的情况，这就要求受伤农民工进行劳动关系认定的法律程序。并且当农民工想通过法律程序维护权益时，考虑到工伤索赔程序耗时久，在维权过程中缺乏经济来源，可能出现案件结束后要不到钱的难题，从而使农民工的维权之路更加艰辛。
（五）工伤预防机制不健全
建筑工地之所以工伤事故高发，主要与安全防护工作不到位有关。有些企业工伤预防流于形式，只为施工人员发放安全帽、手套等基础防护工具，针对建筑工地应有的防护栏、防护网等安全设施建设还不完善。虽然某些地方配有专门的安全监察员，但对安全施工的监管仍然薄弱。对于农民工来说，其本身安全意识不高，在施工过程中可能嫌麻烦而不采取安全措施。
三、完善建筑业农民工工伤保险法律制度的对策
建筑业农民工工伤事故频发，但针对农民工的工伤保险法律制度还不完善，使得农民工维权道路走得异常艰辛。对此，针对建筑业的特点，国家相关部门联合发布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，专门指导建筑企业依法为农民工购买工伤保险，并提出具体措施，极大推动建筑业工伤保险进程。但是《意见》的出台并不意味着完全解决了建筑业农民工工伤保险的相关问题，仍需进一步完善相应的法律制度。
（一）完善相关法律法规，提高相关文件的效力层次
农民工工伤保险问题的解决通常是参照《工伤保险条例》，该《条例》属于行政法规，位阶低，其对农民工工伤权益的保障作用略显不足。因此，要出台相应的法律，明确总施工单位到层层分包方不同建主体的相关责任，加大处罚力度，增加建筑企业不缴纳工伤保险的违法成本。同时，加大执行力度，推进各地区、各行业制定符合自身相应特点的操作规则，例如就《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》中提到的工伤保险费计缴方式，不同行业，不同地区可以实行不同标准，而该标准必须明确具体。
（二）合理构建“预防—补偿—康复”机制
完善工伤保险法律制度，要求工伤保险不能只局限于工伤补偿，应当合理构建“预防--补偿--康复”机制，兼顾工伤预防、补偿、康复。从工伤预防角度来看，要坚持预防和监管并重。一方面，预防工伤事故的发生要搞好建筑工地安全防护工作，完善建筑业农民工的安全培训制度，要求建筑工人持证上岗，杜绝违章操作；另一方面，要加大监督执法力度，实现人社局、住建委等多部门联动，实行联合执法和相关信息共享，进一步完善《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》的相关要求。从工伤康复角度来看，要完善先行赔付制度，解除农民工因企业未购买工伤保险而无法得到补偿的困境。借鉴国外经验，即在工伤事故发生后，不过多考虑雇主是否缴纳工伤保险费，伤残工人或遗属均可享受工伤保险待遇。先行赔付制度将使大量没有参加工伤保险的建筑业农民工受益，为防止施工企业逃避责任，先行赔付制度要与企业建筑资质挂钩，以严格的制度来规范建筑施工企业行为。
（三）增强建筑行业与工伤保险政策之间的对应性
第一，参保人数可及时变动。建筑业农民工流动性强，可以采取只要在项目核定的参保人数范围内，申报工伤保险的农民工均可视为参保人员的措施，该方法能最大范围地保障农民工的合法权益。虽然从当前情况看，动态管理参保可能会存在道德风险，但该影响可以忽略不计。一是建筑施工企业主观上没有配合大动态管理的意愿，不希望在施工过程中发生工伤事故。二是安全生产管理机制制约，一旦发生重大安全事故，相关部门会对施工单位进行处罚。三是社会监督制约，在当互联网时代，社会监督机制对企业造假、冒领行为产生了一定约束作用。
第二，建立农民工工伤保险全国转移机制。我国工伤保险制度尚未形成全国统一模式，还是以省为单位进行分别处理。但是，当前我国农民工流动性强，实现建筑领域农民工工伤保险全国统筹，建立全国转移机制，可以保障农民工工伤保险权益得到合理保障。在具体操作过程中，可以由第一次接受该农民工的建筑企业为其购买工伤保验，为该农民工建立一个专门的个人工伤保险账户，相应的工伤保险待遇可直接打入这个账户，这个账户跟随农民工终生。
第三，参保方式可多种选择。由于建筑企业与其他企业在生产特点上存在较大差异，具有自身的特殊性，所以在工伤保险参保缴费方式上，可以充分考虑其特殊性，在政策制定上更加灵活，赋予建筑施工企业多种参保缴费方式，增加政策与其对应性，从而完善我国工伤保险法律体系。
第四，社会保险与商业保险互补。我国《建筑法》规定建筑企业应当为农民工购买工伤保险，要坚持以社会保险为主，商业保险为辅的原则，不允许以商业保险代替工伤保险，但是鼓励建筑施工企业购买意外伤害保险，从而降低安全风险。在具体操作中，商业保险可以定额缴费，出险后可以定额给付。但是农民工在发生工伤事故后，商业保险的定额给付模式，不能帮助农民工在受伤后接受适当的治疗。因此，可以将工伤保险与商业保险有条件、有主次的结合起来，规范建筑业农民工的工伤保险市场，最大限度地维护农民工的合法权益。
四、结 语
在快速城镇化的进程中，农民工的各项问题都不可忽略，而工伤保险是其中最为重要的事项之一。工伤保险不仅是制度设计，也是民生问题，保障农民工工伤后顺利得到赔偿，维护他们的切身利益，方能使社会的发展长治久安。
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