2021年7月15日，证监会发布《证券期货违法行为行政处罚办法》（以下简称“《处罚办法》”），系证监会首次在规章层面，对此前颁布的规范自身监管活动的相关制度进行统一。《处罚办法》的出台既反映了证监会“建制度”，完善证券期货领域违法违规行为“零容忍”的惩治态度，更是落实严格、规范、公正、文明执法，划定行政介入边界，强化行政机关“不干预”的体现。《处罚办法》的发布施行补齐了制度短板，进一步完善了证券期货监管执法的法制体系。
此前7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，要求健全依法从严打击证券违法活动体制机制，提高执法司法效能，有效防范化解重大风险，要求全面提升证券违法大案要案的查处质量和效率，依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件，无疑这对证券执法司法活动提出了更高要求。
本文立足于《处罚办法》的立法说明及起草背景，以证券领域为例对于《处罚办法》涉及的违法主体及违法行为进行探究，深入了解证券监管部门在行政执法过程中可实施的各项措施，并对于行政执法及刑事司法程序的衔接提供可供执行的建议，以期对于证券监管部门严格公正执法提供理论依据，共同维护我国资本市场的健康稳定发展。
一、证券违法行为的违法主体
《证券法》第十三章法律责任对于各类违法主体进行了明确的规定：
1.发行人及其控股股东、实际控制人以及保荐人
2.证券公司及其主要股东、实际控制人、从业人员
3.证券服务机构及其从业人员以及证券登记结算机构
4.上市公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的董事、监事、高级管理人员、持有该公司百分之五以上股份的股东
5.证券交易内幕信息的知情人或者非法获取内幕信息的人
6.传播媒介及其从事证券市场信息报道的工作人员
7.收购人及其控股股东、实际控制人
8.信息披露义务人
《证券法》修订后确立了以“信息披露义务人”为主体的监管原则，实现了全方位无死角的监管。信息披露义务人即信息披露主体，主要包括发行人，上市公司以及董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人、收购人，重大资产重组、再融资、重大交易有关各方的自然人、单位及相关人员，破产管理人及其成员，公司债券发行人的董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，公司债券承继芳、担保机构以及法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体。
9.上市公司董事会、独立董事、持有百分之一以上有表决权股东或投资者保护机构
10.证券交易所、证券投资咨询机构、会计师事务所、律师事务所以及从事资产评估、资信评级、财务顾问、信息技术系统服务的机构
11.国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门及其工作人员
- 其他实施了特定违法行为的单位及个人
除以上明确的违法主体外，还存在实施了特定违法行为的单位及个人也属于证券领域的违法主体，比如《证券法》规定的违反法律实施操纵证券市场的、擅自公开或变相公开发行证券的、非法开设证券交易场所、编造传播虚假信息或误导性信息，扰乱证券市场、拒绝阻碍证券监督管理机构及其工作人员等行为的任何单位个人都将受到证券监管部门的行政处罚。
除《证券法》外，证监会于2021年7月19日施行的《证券市场禁入规定》，其中第三条对于市场禁入可适用的违法主体进行了明确规定。
对于违法主体，本次《处罚办法》还对主体适用范围的表述进行了调整，将第三条中“公民”调整为“自然人”后对于违反境内证券期货市场法律、法规和规章规定的境外自然人，中国证监会及其派出机构有权依据《处罚办法》进行行政处罚。
二、证券领域具体违法行为
（一）证券发行环节：违法发行证券等相关违法行为
《证券法》第一百八十条、一百八十一条、一百八十三条、一百八十五条等规定：发行人及证券公司在证券发行过程中擅自公开发行证券、改变发行证券用于、虚假发行、擅自承销发行证券等，将被处以警告、责令改正、没收违法所得、罚款、暂停或撤销相关业务许可等行政处罚措施。
由以上法律可知，相关主体应严格按照法律规定发行证券，否则将面临严苛的行政处罚。值得注意的是，上述主体除公司本身被处罚外，其直接负责的主管人员和其他直接负责人员也将被处以警告、罚款等行政处罚。
（二）证券交易环节
01 违法买卖股票
《证券法》第一百八十六条、一百八十七条、一百八十九条规定：上市公司持有百分之五以上股份的股东、实际控制人及董事、监事、高级管理人员，证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构的从业人员以及证券监管机构的工作人员等在限制转让期内转让证券、或者买卖股票不符合法律规定，将被处以责令改正、警告、没收违法所得并处罚款等行政处罚，属于国家工作人员的，还应依法给予处分。
由以上法律可知，法律、行政法规规定的禁止参与股票交易的单位及人员不得以任何形式违法买卖股票，否则将被处以行政处罚。
02 内幕交易及操纵市场
《证券法》第一百九十一条规定：证券交易内幕信息的知情人或非法获取内幕信息的人违反本法第五十三条的规定从事内幕交易的，责令依法处理非法持有的证券，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万的，处以五十万以上五百万以下的罚款。单位从事内幕交易的，还应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。国务院证券监督管理机构工作人员从事内幕交易的，从重处罚。违反本法第五十四条的规定，利用未公开信息进行交易的，依照前款的规定处罚。
《证券法》第一百九十二条规定：违反本法第五十五条的规定，操纵证券市场的，责令依法处理其非法持有的证券，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一百万的，处以一百万以上一千万以下的罚款。单位操纵证券市场的，还应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。
内幕交易及操纵市场历来是上市公司及高管的处罚集中地，因此证券法律也是不断加强对内幕交易及操纵市场的惩处强度，同时证券监管部门也正不断加强对于内幕交易及操纵市场的监管力度，值得注意的是，2019年6月最高人民法院、最高人民检察院公布了《最高人民法院、最人民检察院关于办理操纵证券、期货市场刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用未公开信息交易刑事案件适用法律若干问题的解释》两个司法解释，针对操纵证券、期货市场犯罪，利用未公开信息交易犯罪（“老鼠仓”案件）的情况和特点，以及司法实践中存在的问题，有针对性的作了详细的规定。因此内幕交易及操纵市场违法行为达到《刑法》规定的起刑标准，应移送公安机关按照刑事司法程序查处。
03 扰乱证券市场
《证券法》第一百九十三条规定：违反本法第五十六条第一款、第三款的规定，编造、传播虚假信息或误导性信息，扰乱证券市场的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足二十万元的，处以二十万元以上二百万以下的罚款。
违反本法第五十六条第二款的规定，在证券交易活动中作出虚假陈述或者信息误导的，责令改正，处以二十万元以上二百万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当依法给予处分。
传播媒介及其从事证券市场信息报道的工作人员违反本法第五十六条第三款的规定，从事与其工作职责发生利益冲突的证券买卖的，没收违法所得，并处以买卖证券等值以下的罚款。
由以上法律可知，任何单位及个人不得编造、传播虚假信息或者误导性信息，扰乱证券市场的正常运行秩序，否则将被处以严苛的行政处罚。“股市黑嘴”也是近年来证券监管部门重点整治打击的违法行为，另外，我国《刑法》第一百八十一条规定了编造并传播证券、期货交易虚假信息罪，因此编造、传播虚假信息或误导性信息，扰乱证券市场的可能涉及刑事犯罪，应移送公安机关立案侦查。
（三）市场经营环节
01 违法违规经营
《证券法》第二百零二条至二百一十一条、第二百一十二至第二百一十四条规定：证券公司及其从业人员，证券投资咨询机构，会计师事务所、律师事务所以及从事资产评估、资信评级、财务顾问、信息技术系统服务的机构，证券服务机构，证券登记结算机构实施未经核准变更证券业务范围、为其股东或者股东的关联人提供融资或者担保、未采取有效隔离措施防范利益冲突或者未分开办理相关业务混合操作、违法从事证券自营业务、未按规定保存有关文件和资料等以及任何单位和个人擅自设立证券公司及非法经营证券业务或者未经批准以证券公司名义开展证券业务活动、擅自设立证券登记结算机构等，将被处以责令改正、警告、没收违法所得、罚款，严重的还将并处撤销相关业务许可或者责令关闭。同时，还将对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、罚款的行政处罚。
由以上法律可知，证券公司、证券投资咨询机构、证券登记结算机构以及各种证券服务机构作为证券市场领域的重要活动参与人，《证券法》从制度监管方面对其经营管理的各个环节都进行了有力的监管，并且除《证券法》外，国务院及中国证券监督管理委员会还发布了《证券公司监督管理条例》、《证券公司检查方法》以及《证券公司分类监管规定》等行政法规及部门规章对于证券公司的监督进行细化，这也给予了证券监管部门及其工作人员更为完善和健全的理论依据，促进证券市场的持续健康发展。
02 损害客户或投资人利益
《证券法》第一百九十四条、一百九十八条、二百零一条、二百零八条规定：证券公司及其从业人员，违反法律规定实施损害客户利益、未履行或者未按照规定履行投资者适当性管理义务、未对投资者开立账户提供的身份信息进行核对的、将客户的资金和证券归入自由财产，或者挪用客户的资金和证券等行为的，将被处以责令盖章、警告、没收违法所得、罚款，情节严重的，还将被暂停或撤销相关业务许可或者责令关闭。同时，还将对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、罚款的行政处罚。
由以上法律可知，证券公司及从业人员作为证券市场中投资者的服务提供者，不得违反法律以任何形式损害客户的利益，否则将被处以严格的行政处罚，可见证券监管部门对于维护投资者利益的决心。
（四）信息披露环节
《证券法》第一百八十二条、九十七条、二百一十一条、二百一十三条规定：发行人、保荐人、证券公司及其主要股东、实际控制人以及会计师事务所、律师事务所证券服务机构等信息披露义务人，未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务以及报送的报告或者披露的信息或所制作的文件有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的，将被处以责令改正、警告、罚款等行政处罚，同时对于主管人员和其他直接责任人员给予警告及罚款。另外，发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，也将面临罚款的行政处罚。
信息披露环节可谓是上市公司及其高管违法违规的重灾区，也是证券监管部门监管的重点领域，随着我国证券法律法规的不断趋严，对于信息披露违法违规的查处力度还将继续趋严，也是证券监管部门持续重点关注的领域。
（五）证券监管环节
《证券法》第二百一十六条、二百一十七条规定：国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：
（一）对不符合本法规定的发行证券、设立证券公司等申请予以核准、注册、批准的；
（二）违反本法规定采取现场检查、调查取证、查询、冻结或者查封等措施的；
（三）违反本法规定对有关机构和人员采取监督管理措施的；
（四）违反本法规定对有关机构和人员实施行政处罚的；
（五）其他不依法履行职责的行为。
《证券法》第第二百一十七条国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门的工作人员，不履行本法规定的职责，滥用职权、玩忽职守，利用职务便利牟取不正当利益，或者泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密的，依法追究法律责任。
由以上法律可知，除对证券市场的各类经营主体进行监管之外，对于证券监管部门内部的违法主体的查处也不容忽视，相关机关或部门及工作人员实施滥用职权、玩忽职守等违法行为，将被给予处分并依法追究法律责任
三、证券监管部门可实施的调查检查措施、行政监管措施以及行政处罚措施
01 调查检查措施
《证券法》第一百七十条规定：国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：
（一）对证券发行人、证券公司、证券服务机构、证券交易场所、证券登记结算机构进行现场检查；
（二）进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；
（三）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；或者要求其按照指定的方式报送与被调查事件有关的文件和资料；
（四）查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等文件和资料；
（五）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存、扣押；
（六）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户、银行账户以及其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息，可以对有关文件和资料进行复制；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准，可以冻结或者查封，期限为六个月；因特殊原因需要延长的，每次延长期限不得超过三个月，冻结、查封期限最长不得超过二年；
（七）在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人或者其授权的其他负责人批准，可以限制被调查的当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过三个月；案情复杂的，可以延长三个月；
（八）通知出境入境管理机关依法阻止涉嫌违法人员、涉嫌违法单位的主管人员和其他直接责任人员出境。
为防范证券市场风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。
02 行政监督管理措施
《证券期货市场监督管理措施实施办法（征求意见稿）》第二条规定：中国证监会及其派出机构（以下简称实施机构）实施下列监督管理措施的，适用本办法：
（一）责令改正；（二）监管谈话；（三）出具警示函；（四）责令公开说明；（五）责令定期报告;（六）暂不受理与行政许可有关的文件;（七）限制作为特定对象认购证券；（八）责令暂停或者终止并购重组活动；（九）认定为不适当人选;（十）责令增加内部合规检查次数；（十一）公开谴责；（十二）责令处分有关人员；（十三）责令更换董事、监事、高级管理人员等或者限制其权利；（十四）停止核准新业务；（十五）限制证券期货基金经营机构业务活动；（十六）限制股东权利或者责令转让股权；（十七）法律、行政法规、规章规定的其他监督管理措施。中国证监会规章以外的行政规范性文件不得设定监督管理措施。
03 行政处罚措施
《行政处罚法》第九条行政处罚种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
除此之外，根据《证券市场禁入规定》第二条可知：中国证券监督管理委员会及其派出机构对违反法律、行政法规或者中国证监会有关规定的有关责任人员采取证券市场禁入措施，以事实为依据，遵循公开、公平、公正的原则。
四、行政执法与刑事司法的衔接应对策略
01 法律规定
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证劵监督管理委员会于2011年4月27日施行的《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》对于办理证券期货违法犯罪案件时行政执法与刑事司法衔接问题进行了明确规定。中办、国办公布施行的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》更是从宏观上强化了行政执法与刑事司法之间信息互通和执法合作。《处罚办法》也于第二十九条中规定：中国证监会及其派出机构在行政处罚过程中发现违法行为涉嫌犯罪，应当依法、及时将案件移送司法机关处理。司法机关依法不追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，中国证监会及其派出机构依法作出行政处罚决定。该条体现了执法机关与司法机关密切合作的态度和执法决心。
02 典型案例
证监会每年向公安机关移送大量涉嫌犯罪案件，经中国证监会公布2021年上半年，证监会累计向公安机关移送涉嫌犯罪案件及线索119件，移送涉案主体266人，较去年同期增长均达到1倍以上，可见，在查处证券类犯罪案件中证券监管部门发挥着重大作用。
2017年，江苏雅百特科技股份有限公司（下称“雅百特”）因公司涉嫌信息披露违法被中国证监会立案调查，后经查证后公司及其相关21名高管被中国证监会予以行政处罚。2018年，又因涉嫌构成违规披露、不披露重要信息罪被中国证监会移送公安机关立案侦查，最终江苏省盐城市中级人民法院作出（2019）苏09刑初14号刑事判决对公司董事长陆永及李马松分别判处缓刑及并处罚金。
本案社会影响力较大，甚至涉及伪造别国政要信函，系一起性质恶劣的跨境财务造假案件，本案对于雅百特董事长陆永及李马松的最终查处，离不开中国证监会行政处罚后积极将案件移送公安机关立案侦查，可见对证券领域犯罪案件行政执法与刑事司法衔接的重要意义。
03 应对策略
众所周知，行政处罚与刑事处罚是两种性质完全不同的法律制裁方式，两者在启动条件、运行程序、决定主体、社会评价等方面均有较大的差异，且在案件办理过程中，证明标准及证据转换等问题差异尤为突出。
刑事“排除合理怀疑”的证明标准远高于行政证明标准，根据我国刑事诉讼法的相关规定，只有公安、司法机关的侦查人员、检察人员和审判人员才有权搜集证明犯罪嫌疑人、被告人有罪的证据，证券监管机构系行政执法主体，其所搜集的证据材料不能直接作为刑事证据使用，需要经过刑事证据的转换之后才能被审判机关采纳。另外，刑事诉讼中的证据类型是有法律规定的，证券监管部门出具的“情况说明”、“行政认定函”等既不是书证，也不鉴定结论，说是证人证言又没有自然人签字，也不符合刑事证据要求，这都给行政执法与刑事司法的衔接造成了许多阻碍。
因此，证券监管机构办理证券期货违法案件应按照《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》规定处理涉嫌犯罪的案件。首先，对于行政执法过程获得了实物以及言辞证据应严格把控取证程序的合法性，以此便于刑事证据的转换；其次，对于涉及案件事实涉及证券领域专业知识时，除出具相关的行政认定书释明外，还要解决相关证据刑事效力问题，便于司法机关工作人员正确认定违法行为是否涉嫌犯罪；最后，可完善行政执法与刑事司法衔接的信息共享及工作机制，促进行政执法人员及司法办案人员的积极沟通，提高行政执法与刑事司法衔接的工作效率和执行力。