2023年9月7日，国家发展改革委和国家能源局发布了《关于印发<电力负荷管理办法（2023年版）>的通知》，《电力负荷管理办法》于2023年10月1日施行，原《有序用电管理办法》已同时废止。
随着高比例新能源快速发展、尖高峰时段电力需求的刚性增长，叠加极端天气多发频发等因素，我国电力供需平衡压力日益增加，挖掘需求侧调节潜力是缓解紧张形势经济且高效的手段；另一方面，社会各方面对电力安全稳定供应的要求不断提高，需要发挥电力需求侧管理作用保障电力安全稳定运行。在此背景下，《电力负荷管理办法》将作为未来指导有序用电工作最核心的部门规章文件，其核心就是需求响应和有序用电，因此本文拟对电网企业在电力负荷管理和维护供用电秩序、实施有序用电等工作中涉及的风险防控问题进行梳理并提出合理化建议。
一、电力负荷管理和有序用电的法律性质
（一）电力负荷管理的概念与依据
- 概念与依据
根据《电力负荷管理办法》第三条：“本办法所称电力负荷管理，是指为保障电网安全稳定运行、维护供用电秩序平稳、促进可再生能源消纳、提升用能效率，综合采用经济、行政、技术等手段，对电力负荷进行调节、控制和运行优化的管理工作，包含需求响应、有序用电等措施”的规定可以看出，电力负荷管理属于有序用电的上位概念，从措施层面，包括了需求响应、有序用电等措施，从手段方面，包括经济、行政、技术等手段。
2.《电力负荷管理办法》的效力层级及制定依据
《电力负荷管理办法》从立法效力层级上来讲，属于部门规章，制定部门为国家发展和改革委员会。《电力负荷管理办法》的制定依据包括《中华人民共和国电力法》《电力供应与使用条例》《电网调度管理条例》。 - 电力负荷管理的主体
电力负荷管理的参与主体分为管理、组织、实施三个层次：管理主体为国家发展改革委，负责全国电力负荷管理工作；组织主体为县级以上地方人民政府电力运行主管部门，负责本行政区域内的负荷管理组织实施工作；实施主体为电网企业、电力用户、电力需求侧管理服务机构。其中，电网企业在各级电力运行主管部门指导下，负责新型电力负荷管理系统建设、负荷管理装置安装和运行维护、负荷管理措施执行和分析等工作。电力用户、电力需求侧管理服务机构依法依规配合实施负荷管理工作。
（二）有序用电的概念及变化
根据《电力负荷管理办法》第十三条：“本办法所称有序用电，是指在可预知电力供应不足等情况下，依靠提升发电出力、市场组织、需求响应、应急调度等各类措施后，仍无法满足电力电量供需平衡时，通过行政措施和技术方法，依法依规控制部分用电负荷，维护供用电秩序平稳的管理工作。”
从《电力负荷管理办法》对有序用电新的界定可以看出，在建设新型电力系统的大背景下，相比《有序用电管理办法》的定义更加清晰明确。有序用电的前提是“在可预知电力供应不足等情况下，依靠提升发电出力、市场组织、需求响应、应急调度等各类措施后，仍无法满足电力电量供需平衡时”，强调通过“行政措施”和“技术手段”，删除了原有的“经济手段”，并在“依法”控制部分用电需求的基础上，增加了“依规”控制部分用电负荷，扩大了有序用电管理和实施工作的依据范围。
（三）有序用电管理和实施的主体 - 有序用电的管理和实施主体与上文“电力负荷管理的主体”一致。
- 有权编制有序用电方案的主体为省级电网企业等相关单位，省级电力运行主管部门负责组织和指导。
- 报批有序用电方案主体：省级电力运行主管部门报省级人民政府同意，向国家发展改革委、能源局报告。
- 定负荷、定用户主体：各地市(县)电力运行主管部门根据有序用电方案用户、定负荷。
（四）《电力负荷管理办法》明确了电力用户配合负荷管理的法定义务和责任
《电力负荷管理办法》对于不配合负荷管理的电力用户应当承担的义务和法律责任作出了明确规定，第三十一条明确要求，对执行方案不力、负荷压降不及预期或擅自超限额用电的电力用户，应责令改正，必要时由电网企业通过新型电力负荷管理系统进行负荷控制，相关后果由用户承担；情节严重并可能影响电网安全的，电网企业履行政府报备并按程序停止供电。对违反有序用电方案，因此导致出现电网安全或影响民生及重要用户用电的严重不良事件，依法依规追究相关方责任。此外，第二十四条也明确要求，有序用电方案涉及的用户应按照调控指标，规范刚性执行。
而从用户内部的角度，《电力负荷管理办法》也要求电力用户加强节电管理，合理安排检修计划，有序用电方案涉及的电力用户应加强电能管理，编制具有可操作性的内部负荷控制方案。因此，《电力负荷管理办法》对于电力用户的配合负荷管理以及自身内部负荷控制方案的制定义务都作出了新的要求。
二、电网企业实施有序用电措施的法律性质
1. 有序用电实施中的具体措施
实施有序用电时的具体措施一般会按照先错峰、后避峰、再限电的方式执行。其中，限电是现实中较容易发生争议的措施。参考《电力负荷管理办法》第四十条定义，限电是指在特定时段限制某些用户的部分或全部用电需求。限电的具体表现包括电网企业会对电力用户采取负荷压降、停止供电等措施。
2.电网企业实施有序用电措施的法律性质的争议
电网企业在有序用电管理中实施停止供电的行为的性质，有两种不同的观点：
一种观点认为，依法限电是一种行政强制措施，因为根据《电力法》第29条，法律明确授予了电网企业具有依法限电的权利。而且依照《电力供电与使用条例》第28条，电网企业是不需要经过任何行政程序就可以按照事先确定的限电序位进行限制用电或者停止用电的行为。根据《电力负荷管理办法》规定，电网企业是实施负荷管理的重要实施主体。因此，该观点认为电网企业在有序用电管理中具有被授权行政主体的资格，可以按照事先确定的限电序位进行停电。政府及电力行政管理部门对有序用电管理行政职能具体体现在《有序用电序位表》的公布与实施上，而对于在执行《有序用电序位表》过程中，是否对用户采取停电行政强制措施，无须报政府及电力行政管理部门批淮，应属于被授权后的行政行为。
另一种观点认为，电网企业在有序用电管理中属于行政命令的执行者，政府及电力行政管理部门才拥有有序用电管理的职权，因此，对违反有序用电规定的电力用户采取停电的行政措施的具体行政行为只能由政府及电力行政管理部门执行，换言之，电网企业的行为实际是执行政府及电力行政管理部门下达的有序用电的命令。
按照《电力负荷管理办法》第四条、第五条、第二十三条规定的内容和思路来看，电力运行主管部门是启动和终止有序用电方案的主体，电网企业仅属于有序用电的实施、执行主体，由于电网企业并没有行政执法的权力，法律、法规也没有明确的授权。我们理解，电网企业实施有序用电，是基于其公共企业属性和职能，为配合政府管理所实施的行为。因此，我们更倾向于第二种观点，即电网企业在有序用电管理中的主体地位属于行政命令或行政行为的执行者。同时，由于电网企业又是履行供用电合同、保障供电的民事主体，电网企业作为《供用电合同》的供电人，实施有序用电的行为在实践中也容易发生供用电合同纠纷。此时，电网企业是否履行了提前通知义务，提前通知的时间、用电人是否自备电源、保安负荷是否确定等常常成为争议焦点。
三、电网企业实施有序用电的法律风险应对策略
有序用电是电力需求侧管理和负荷管理的核心之一，但对于电网企业矛盾的是，根据《供用电合同》的内容，供电公司又是合同履行的一方主体，应负有持续供电的义务，用电人因被限电产生经济损失或安全生产事故，往往首先以供电公司违约、未持续供电或未及时通知等为由主张赔偿损失；此外，因有序用电执行过程中的安全生产风险，也与电网企业息息相关，所以供电公司需采取相关有序用电管理的法律对策以减少电网企业在执行有序用电措施时的法律风险。具体应对措施如下：
（一）保安负荷和用户自备应急电源容量约定不明的法律风险应对措施 - 法律风险
实践中存在供用电合同中对保安负荷和用户自备应急电源容量约定不明的情况，导致在执行有序用电时，双方对负荷压降程度存在较大争议，产生以下风险：
（1）因保安负荷和用户自备应急电源容量约定不明或存在争议，导致采取有序用电措施时与用户发生争议，拖延有序用电时间。
（2）采取的负荷压降措施过低，致使用户发生用电或安全风险，造成人身或财产损失，引发诉讼风险。
（3）自备电源容量约定不明或约定错误时，可能造成电力用户无法保证保安负荷，给执行有序用电措施造成障碍，造成用电或安全风险，给电力用户造成人身或财产损失，引发诉讼风险。
（4）因供用电合同约定的保安负荷和用户自备应急电源容量与电力管理部门备案的保安负荷不一致，产生纠纷或争议的风险。 - 风险防范措施
（1）通过书面方式明确约定保安负荷
保安负荷确定后，建议在供用电合同中明确约定。对于已签署供用电合同的用户或其他暂时无法在供用电合同中明确约定的情况下，可以通过另行签署保安负荷核查表的方式进行书面确认。用户拒绝明确保安负荷或者拒不签署上述文件的，建议通过书面函件的方式，向用户发送告知书，告知其相关风险，同时应报告至电力运行主管部门或能源监管机构，协调与电力用户签订负荷确认协议等文件。
（2）在供用电合同中明确书面约定重要电力用户的自备应急电源容量、义务和责任
建议在供用电合同中明确书面约定重要电力用户的自备应急电源容量，并且在供用电合同中明确重要电力用户自备应急电源的相关义务和责任。比如自备应急电源应符合的技术规范要求、用户应对自备应急电源定期进行安全检查、预防性试验、启机试验和切换装置的切换试验的义务；重要电力用户新装自备应急电源、拆装自备应急电源、更换接线方式、拆除或者移动闭锁装置前，向电网企业事先办理申请手续的义务等等。
（二）行政机关要求电网企业采取有序用电措施的法律依据不足、权限不足、文书不规范、依据不充分等风险防范
1．法律风险
由于各地区立法水平、职权分工、应急响应工作机制等存在差异，可能会出现通知电网企业采取用电措施的行政主体不符合法律规定，或该主体无职权组织实施有序用电，或向电网企业发送的启动有序用电方案等具体通知的文件、文书不具备法律效力，导致该行政行为的效力存在瑕疵等问题。 - 风险防范措施
电网企业在配合行政机关执行有序用电措施时，应当首先判断和识别行政机关的职权、作出的文书的效力和性质、以及相应行政行为的法律依据，并注意留存沟通过程中的书面痕迹。
（三）执行有序用电措施前通知用户的法律风险防范 - 法律风险
电网企业在执行有序用电措施前未及时通知用户，导致用户未做好应对准备致使发生损失或安全事故，是目前有序用电相关供用电合同纠纷的常见法律纠纷问题，具体风险包括：
（1）对高危和重要电力用户采取有序用电措施前未进行风险评估和排查，将导致因电力用户风险不可控、技术障碍等原因无法推进有序用电工作；或强行执行有序用电措施后造成用电或安全风险，给电力用户造成人身或财产损失，引发诉讼风险。
（2）对普通电力用户，未与普通电力用户明确核定和约定保安负荷或必需负荷，或未将普通用户纳入执行范围，执行有序用电措施无执行依据，引发纠纷或索赔的风险。
（3）采取有序用电措施前未及时通知电力用户，比如遗漏通知、通知不及时、因时间不足无法全部通知到位等，导致电力用户发生用电安全风险和人身、财产损失，并引发索赔。
（4）有序用电措施变化后未及时通知电力用户导致电力用户用电安全风险和人身、财产损失风险。比如发送有序用电通知后，因在执行前有序用电的要求发生了变化（如起止时间、控制负荷要求等），却未再次及时通知电力用户。
（5）发送有序用电通知文件的送达对象错误、遗漏通知，导致电力用户未接到相关通知，无法作出有效应对和风险防范，发生用电安全风险和人身、财产损失，并引发索赔。 - 风险防范措施
（1）积极履行提前通知义务
结合《电力负荷管理办法》第二十九条的规定，除第二十七条、二十八条情况外，在对用户实施、变更、取消有序用电措施前，电网企业应通过公告、电话、传真、短信、网络等方式履行告知义务。其中，实施有序用电应至少于前一天告知。
（2）实施有序用电措施的通知应当做到及时和准确，具体结合负荷控制措施的紧迫性等实际情况选择合法有效的通知方式通知、提示用户。
（3）对重要电力用户采取负荷控制措施的，报送当地电力管理部门后应将采取措施的通知书及时送达重要电力用户。
（4）实施有序用电措施的通知建议优先根据供用电合同的“通知和同意”条款约定的送达方式和联系地址进行送达。若供用电合同同时约定了多种送达方式的，则可根据负荷控制工作的紧迫程度进行选择，但建议首先采用书面送达方式。
（5）实施有序用电措施的通知应当注重通知的痕迹留存，并妥善保管相关的证据文件（包括但不限于通知文件、送达签收记录、电话录音、通讯记录、公告等）。
（6）有序用电措施变更、执行结束的，电网企业应及时通知用户。
（四）电力用户违反负荷控制措施的处理中的法律风险防范 - 法律风险
在执行有序用电方案中，矛盾较为集中和突出的场景，往往是用户因各种原因，拒绝配合负荷压降或停电，而电网企业却又不得不采取强制性的措施实现有序用电目标，从而导致电网和用户的安全风险、给用户造成经济损失等风险、舆论风险等。 - 风险防范措施
（1）电网企业可以按照《电力负荷管理办法》的规定，结合新型电力负荷管理系统的建设，定期开展负荷资源排查、检查和监测，并在负荷控制过程中对执行情况进行监测，对于执行方案不力、负荷压降不及预期、擅自超限额用电的电力用户，建议当地电力运行主管部门汇报，由当地电力运行主管部门责令改正，必要时通过新型电力负荷管理系统进行负荷控制；情节严重并可能影响电网安全的，履行政府报备并按程序停止供电。
（2）建议电网企业采取措施前及时向电力用户发送至少三次负荷控制的通知或警告，提示电力用户拒不执行负荷控制措施的后果，并做好相关记录和留存通知的证据材料。
《电力负荷管理办法》对负荷管理、需求响应、有序用电等内容都做出了更细化的规定。但我们也注意到，对于电力运行主管部门、负荷管理中心、电网企业之间具体的工作流程、电网企业停电措施的性质界定、电力用户违反复合控制要求的后果和责任以及处置方式等都还有待国家和地方的规定进一步细化。