被征收房屋上有承租人如何处理？

房屋征收过程中，经常出现所有权人与实际使用人不一致的情形，即被征房屋被出租。此种情形下，如何处理好承租人的合法权益，是保障征收拆迁工作得以顺利进行的重要举措。
处理好出租人的合法权益，首先要明确房屋承租人与征收行为是否有利害关系？针对这一问题，实务中存在不同观点，以下便针对不同观点进行具体分析探讨。
本文所讨论的承租仅指营业用房，不包括直管公房，直管公房具有行政相对人资格的观点实务中比较统一，在此不作探讨。
一种观点认为，房屋征收行政诉讼的原告主体资格应从严把握，营业用房承租人对房屋征收决定和补偿决定无相对人资格。
理由如下：
《征收与补偿条例》明确规定，征收国有土地上房屋，给予补偿的对象仅是作为被征收人的房屋所有权人，未明确规定房屋承租人是否有权得到征收补偿。因此，针对房屋征收决定可提起行政诉讼的原告应当为被征收房屋的所有权人，并不包括被征收房屋的承租人；被征收房屋的承租人对被诉房屋征收决定不具有行政诉讼的原告主体资格。虽《条例》出台前的《拆迁条例》赋予了拆迁补偿安置对象除了作为房屋所有权人的被拆迁人，在一定情况下对房屋承租人也应予以补偿安置，由于《拆迁条例》已经废止，对于原告主体应当从严把握，承租人等房屋使用权人因房屋征收而遭受的损失，应由房屋所有权人依照租赁合同进行补偿，如发生争议应由租赁双方通过民事诉讼等渠道解决。
（2014）浙行终字第284号判决书中关于对承租人是否属于相对人说理如下：“本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”，第十四条规定，“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。据此，针对房屋征收决定可提起行政诉讼的原告应当为被征收房屋的所有权人，并不包括被征收房屋的承租户。鉴于本案上诉人乃涉案被征收房屋的承租户，故其对被诉房屋征收决定不具有行政诉讼的原告主体资格。”
（2017）最高法行申1285号行政裁定书认为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：‘为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。’根据该条规定，被征收房屋的所有权人为被征收人。本案再审申请人与A公司签订《租赁合同》，租赁A公司的厂房从事生产活动，再审申请人作为厂房的承租人，并不是本案的被征收人，其无权获得房屋补偿、搬迁安置补偿、停产停业损失补偿等。B县人民政府所征收房屋的所有权人为A公司，B县人民政府与A公司签订房屋征收补偿协议，并以该协议为基础，拆除A公司房屋的行政行为合法。至于再审申请人主张其在租赁的厂房土地上有自建房屋，应当获得补偿的问题，因再审申请人没有提出充分证据证实其建有房屋，故，其主张缺乏事实和法律根据，不予支持。再审申请人若因A公司的原因致使不能实现租赁期内的合同目的而产生损失，再审申请人可向A公司主张权利。”
另一种观点认为，房屋征收行政诉讼的原告主体资格应适当放宽，营业用房承租人对房屋征收决定和补偿决定均有相对人资格。
理由如下：
房屋征收的补偿费用不仅包括住宅价值，还包括搬迁费、临时安置费或者周转用房、装饰装修补偿、停产停业损失及及时搬迁的奖励等，上述补偿的对象应是房屋实际使用人，当房屋所有权人与实际使用人不一致时，应当予以区分补偿。故征收决定、补偿决定与房屋实际使用人，即承租人有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然《条例》没有明确营业用房承租人属于补偿范围，但《行政诉讼法》作为上位法，应当优先适用。持第二种观点的学者、法官较多，案例也较多，在此不再列举。
笔者也是同意第二种观点。民法与行政法所调整的法律关系不同，民法是调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系。行政法调整行政权行使过程中所产生的社会关系。二者不存在排斥、优先适用的情形，故应当均可适用，即承租人可以选择民事或者行政两条途径维权。同时，行政法之立法目的在于规范政府行为，以保证群众的权益不受侵害。因此，认为承租人与房屋所有权人之间属于房屋租赁民事法律关系，承租人应通过民事途径向房屋所有权人主张，从而排除了承租人通过行政复议、诉讼等途径进行救济，显然不符合行政法的立法宗旨。持第一种观点的学者认为，房屋所有权人与房屋征收部门签订了补偿协议，就应向房屋承租人支付装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费。笔者认为，此种主张对房屋所有权人不具有期待可能性，房屋所有权人会为了由承租人享有的搬迁费、临时安置费、装饰装修补偿、停产停业损失及及时搬迁的奖励等相关权利而进行维权？显然我们不能期待房屋所有权人作出如此“合理”行为的可能性。
综上，虽然《条例》未明确将承租人列为征收的相对人，但从实践中来看，大多数法院还是认为承租人是具有行政诉讼原告主体资格的。故征收单位在实施征收过程中应当妥善保护承租人的合法权益，以免影响征收工作的正常进行。
建议征收部门可以通过以下方式进行处理涉及到被征房屋出租的情形：
在签订补偿协议时，组织房屋所有权人、承租人对相关补偿金的分配达成一致，按照双方达成一致的协议进行补偿签订协议。若不能协商一致，可将房屋部分价值先予补偿给所有权人，将与承租人密切相关的装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿及停产停业损失补偿等先予提存，引导所有权人、承租人先行通过协商、诉讼等方式解决。若将征收涉及的所有补偿费用直接补偿给所有权人，必然导致承租人在通过民事诉讼途径解决结果不满意的情况下，再通过将相关政府部门“扯进”诉讼，以达到其目的情形。故与其让承租人先行通过民事诉讼，再通过行政复议、行政诉讼将征收单位扯进诉讼，不如直接在源头处将矛盾解决，既减少当事人的诉累，也可节约司法、行政资源，亦符合执政为民的理念。