国有企业经营管理责任及其追究制度

国有企业经营管理责任及其追究制度
长期以来，国企对于国有资产的管理职责和权益不能真正落实，缺乏人格化的职责行使者和责任追究者——常常出现国有资产低效运营、浪费、流失等问题，实际上就是无人承担责任，使国有资产处于一种悬空、虚置状态，管理缺位、问责制度的缺失其结果就是导致决策轻率、失误频频发生，投资不讲效益，浪费严重，形成巨额负债，负责人退休、调离一走了之，把包袱、问题甩给后人。因此，建立责任追究制度是国有企业依法治企的必然要求。
2016年8月，国务院办公厅发布了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，该《意见》提出，要构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，强调企业经营投资必须依法合规、违规必究。
依法治企，就是企业要按照合法经营、诚实守信、决策科学、高效运营、各个组织和部门、各个管理主体权责统一的要求，行使权利，履行职责，承担责任。一方面要求企业要在法治轨道上开展经营活动，严格遵守法律规范，法律禁止的不可为；另一方面要求管理人员要全面履行职责，在其位谋其政，该管的一定要管住管好，做到不缺位、不失职。同时，要有强烈的责任意识和担当精神，事不避难，敢抓敢管，切实履行好职责。总之，无论是国有企业，还是相关的管理人员必须牢固树立依法治企的观念。
一、 国有企业经营管理投资责任及其法律依据
国有企业经营投资责任追究是指企业负责人及其他管理人员在生产经营、对外投资、国有产权的处置等行为中因违反法律、法规、行政规章和规范性文件，违反内部规章制度，违反决策程序等过错，造成国有资产严重损失或社会重大不良影响等后果，追究相关人员的党纪、政纪、经济和其他责任。
国有企业经营投资责任追究的法律依据主要有：
（一）党章党规
如《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等，都对国有企业党员干部违反法律法规的行为做出有关处理的规定。
此外，如《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《关于进一步推进山西省省属企业贯彻落实“三重一大”决策制度的实施办法》等，提出国有企业凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项，必须依法依规、科学、民主，对违背规定的国有企业负责人予以责任追究。
（二）国家法律法规
如《民法通则》、《刑法》、《公司法》、《合同法》以及环境保护、安全生产、市场监管等方面的法律法规，作为国有企业还涉及国有资产监督管理方面的法律法规。如《企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产交易监督管理办法》等。
如公司法、企业国有资产法等法律规定，均规定国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。
（三）各级政府颁布的规范性文件
如涉及国有企业改制的有《关于规范国有企业改制工作的意见》及《实施意见》、《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，此外，各级国有资产监管机构就本辖区的国有资产管理还会制定具体办法。如山西省国资委就省属企业投资行为、对外担保颁布的《山西省省属企业投资监督管理暂行办法》、《山西省省属企业担保管理暂行办法》等，这些规范性文件对涉及国有企业的改制、重组、投资及担保等重大行为的规范操作及责任追究都提出了具体要求。
二、国有企业管理人员经营管理投资责任追究范围
结合《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，可归纳为以下集团管控、生产经营、对外投资、对外担保、改制重组兼并产权交易、劳动人事六个方面：
（一）集团管控方面
如集团管控能力不足，对下属企业疏于管理，缺乏行之有效的管控体系，所属子企业发生重大违纪违法问题，造成重大资产损失。如作为股东对下属企业未履行出资人职责，下属企业重大事项上报审批制度、重大合同管理、资产处置、对外担保、融资、缺乏制度保障等。
（二）生产经营内部管理方面
1、内控及风险管理制度缺失
如合同管理、债权、股权管理、招标投标、劳动人事等缺乏制度保障等。
2、内控流程存在重大缺陷，内部控制执行不力，未履行或未正确履行职责
如对投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警和应对，决策失误造成投资损失。
如对企业规章制度、经济合同和重要决策的法律审核不到位给企业造成重大损失。
如在物资采购、产品销售、工程建设项目、资金管理等方面未按照规定订立、履行合同；输送利益；未按照规定进行招标；擅自签订或变更合同；违反决策和审批程序或超越权限批准资金支出；过度负债；设立“小金库”、违规集资、捐赠、委托理财、违规超发、滥发职工薪酬福利等。
3、对企业重大风险隐患、内控缺陷等问题失察，或虽发现但未及时报告或瞒报、漏报重大风险及风险损失事件，以至于没有及时处理，造成重大风险等
如安全责任事故、质量责任事故、环境污染责任事故，造成社会不良影响。
（三）对外投资
主要指投资决策责任，包括投资行为违反国家产业政策或投资政策，超越公司章程规定的权限（如超越股东会、董事会职权），违反决策程序（如上报审批），没有严格论证，缺乏有效监控或监控不严等。
（四）对外担保
具体包括：
1.违法违规担保
2.违反决策程序擅自对外担保
3.未对被担保企业资质、信用、履约能力进行评估、论证，尽职调查，未采取反担保措施
（五）改制重组、兼并、资本运营、产权交易
如改制方面，未按规定履行决策和审批程序；未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估；故意转移、隐匿国有资产或向中介机构提供虚假信息，操纵中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估结果；将国有资产低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人；在发展混合所有制经济、实施员工持股计划等改组改制过程中变相套取、私分国有股权；未按规定收取国有资产转让价款；改制后的公司章程中国有权益保护条款缺失等。
并购方面，未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资并购过程中授意、指使中介机构出具虚假报告；未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案；违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益；投资合同、协议及标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失，对标的企业管理失控；投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；违反合同约定提前支付并购价款等。
在转让产权和资产处置方面，未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让；提供和披露虚假信息，操纵中介机构出具虚假财务审计、资产评估结果；违反公开公平交易原则，低价转让企业产权、股权和资产等。
（六）人事管理
主要包括：
1.违反程序擅自决定人事调整事项
2.在录用调配提拔等方面违反规定
3.用人失察，发生违法、违纪行为，造成国有资产严重损失的
《意见》还提出其他违反规定应当追究责任的情形。
三、经营管理投资责任认定
国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究其相应责任；已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。经济责任审计可以实行离任审计和任中审计两种形式，实现监督关口前移，企业领导人员在任期内或任期届满，不管是调离、调任、免职、辞职、退休等原因不再担任原职务的，均应依法接受经济责任审计。
经营投资责任分为直接责任、主管责任、领导责任。
（一）直接责任是指相关人员在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他不良后果起决定性直接作用时应当承担的责任
企业负责人存在以下情形的，应当承担直接责任：本人或与他人共同违反国家法律法规和企业内部管理规定；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家法律法规和企业内部管理规定；未经民主决策、相关会议讨论或文件传签、报审等规定程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大资产损失或其他严重不良后果；主持相关会议讨论或以文件传签等其他方式研究时，在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，造成重大资产损失或其他严重不良后果；将按有关法律法规制度应作为第一责任人（总负责）的事项、签订的有关目标责任事项或应当履行的其他重要职责，授权（委托）其他领导干部决策且决策不当或决策失误造成重大资产损失或其他严重不良后果；其他失职、渎职和应当承担直接责任的行为。
（二）主管责任是指相关人员在其直接主管（分管）工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任
（三）领导责任是指主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任
四、责任追究处理
主要是根据资产损失程度（较大重大巨大）、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。
1.组织处理。包括批评教育、书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。
2.扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等。
3.禁入限制。五年内直至终身不得担任国有企业董监高。
4.纪律处分。由相应的纪检监察机关依法依规查处。
5.移送司法机关处理。依据国家有关法律规定，移送司法机关依法查处。
五、企业经营投资责任风险防范的途径
没有锦囊妙计，没有捷径可走，只有强化依法治企。依法治企也不能搞花拳绣腿，只能是脚踏实地的久久之功。
（一）强化企业管理人员法治思维和法治意识
（二）养成学习、敬畏、遵守法律的良好习惯
（三）完善企业的规章制度，建章立制
（四）强化决策的程序意识
（五）严格执行法律法规
（六）健全责任追究机制