引言
自2023年7月12日欧盟《外国补贴法》（Foreign Subsidy Regulation，简称FSR）生效以来，欧委会便通过该法规赋予的三项工具，针对在欧盟境内进行经济活动的主体展开调查，包括对达到一定金额门槛的经营者集中(concentration)、公共采购(public procurement)依申请发起调查，以及对其他经济活动依职权发起事后调查（ex-officio investigation）。
我们此前分享了针对中资企业面临FSR法案新挑战的应对策略及财政资助的信息搜集方法，请见先前系列文章：《欧盟FSR：中资企业的新挑战与应对策略》《欧盟FSR：企业自我风险评估之“财政资助”信息收集》
本文中，我们着重对FSR公共采购申报工作进行介绍，为中企在欧洲开展商业活动如何提前计划交易、开展内部排查、尽量避免FSR给交易带来的不确定性提供指南。
01 充分重视，准确定位
根据欧委会公布的数据，目前正在进行中或者已结案的公开深入调查不涉及公共采购案件。关于涉及公共采购程序的FSR申报及初步审查案件，其公开程度受到机密性或敏感信息的影响，欧委会通常以新闻发布的形式披露，暂未进行系统性地公开。据相关方统计，截至2024年10月底，欧委会已经收到超过120份经营者集中申报（包括预申报），超过1300份公共采购申报或声明（包括约140份完整的申报）。由此可见，涉及公共采购的申报量远超其他两个工具下的申报或调查，该工具的影响力可见一斑。
与此同时，随着中国企业产品的产品力、竞争力提升，越来越多的企业对欧盟公共采购项目有兴趣。但是，先前公共采购项目进入深入调查阶段后，多因投标方退出公共采购而失败：
表1 欧委会针对公共采购项目开展深入调查的情况
结合以上，FSR申报对于中资企业在欧交易的重要性不言自明，企业需充分了解FSR项下的申报、及时做好准备，避免因为FSR申报或者调查而被迫退出招标程序，导致采购项目失败。
因此，对于有意向参与欧盟公共采购的中资企业而言，无论是作为投标方直接进行投标，还是作为投标方的主要供应商、分包商参与欧盟内部市场投标活动，均需充分意识到公共采购中的申报需求：
首先，需要排查投标项目是否属于欧盟FSR公共采购关注的领域。欧盟公共采购项目往往包括政府主体和部分公用领域公共主体对产品、工作、服务的采购，相关领域可能包括能源、交通、垃圾处理、社会保护、健康及教育服务等。
其次，需要审慎判断相关金额是否达到FSR公共采购的申报标准。在直接参与投标的情况下，需要核对项目标的金额、各申报方收到的合计财政资助金额是否达到FSR申报门槛，以确定本次公共采购各方整体需要提交财政资助申报，还是无财政资助声明；在作为供应商、分包商参与投标方公共采购的情况下，需要提前评估自身供应产品金额占客户采购标的总金额的比例，以判断自身是否是该公共采购中的“主要”供应商或分包商，从而构成本次公共采购FSR申报方。
一旦上述条件满足，公司需要谨慎判断是否负有FSR申报义务，提前针对欧委会调查准备申报材料、制定工作计划、尽量降低FSR公共采购申报给交易带来的不确定性和风险。
02 提前计划，切忌“临时抱佛脚”
FSR项下公共采购项目申报存在如下特点，这些特点无疑增加了申报的难度和复杂度。
首先，信息申报仅是FSR公共采购申报工具的第一步。第一轮申报后，企业可能面临着欧委会补充信息的要求；进入深入调查阶段的，一旦调查结果对企业不利，将进入与欧委会的谈判阶段，以争取对公司有利的“补救措施”或者争取欧委会接受企业提出的“承诺”。无论何种方式，前期提交的事实信息都是进行谈判的基础。这些后置潜在程序对申报工作质量，包括真实性、准确性、完整性及填报口径前后一致性，均有较高要求。
其次，FSR对申报要求较高，存在“时间紧迫”、“范围宽泛”、“主体复杂”的特点：
• “时间紧迫”：FSR申报材料需要与投标报价文件一并提交给招标方。根据FSR第29条的要求，在公开采购程序中，申报方仅有一次机会提交FSR申报表，且需与投标报价一并提交；在其他采购程序中，申报方可以有两次机会提交FSR申报材料，第一次应与参与投标文件一起提供，第二次应与最终报价文件一起提供。这要求申报方在有限的时间内，不仅需要准备报价材料，还需同步排查各方财政资助情况。
• “范围宽泛”：财政资助是信息搜集的起点，需要搜集的信息范围十分宽泛。FSR第3.2条具体列举了“财政资助”的部分形式，包括：1）注资、抵消经营损失、补偿公共当局施加的财政负担、债务减免、债转股或重新安排偿债时间；2）税收优惠，例如所得税、增值税等其他税收类型减免；3）向第三国主体提供商品/服务，或者第三国主体向公司提供商品/服务。这些信息往往并不直接（并不是企业审计报告或者各项财务报表中直接披露内容），需要经过底层数据的挖掘、判断才能予以填报。
• “主体复杂”：企业需要根据自身在公共采购中的角色，确定FSR信息排查的主体范围。申报方需要判断自身在公共采购项目中的角色，明确公司是作为投标方直接参与公共采购，还是作为主要供应商或分包商参与到主投方的公共采购程序。针对不同的角色情况，FSR申报所涉及的企业范围有所不同（具体请见下文）。
上述两个特点决定了应对工作的复杂程度，牵涉到大量的协调工作：
• 对内组织协调工作：在作为主投方参与公共采购程序时，需要申报财政资助的主体包括母公司、无自主权的子公司、分包商、供应商等。由于母公司、子公司并没有直接参与到相关公共采购程序中，收集各申报方的财政资助数据将面临不同地区公司主体的大量对内组织协调工作。
• 对外组织协调工作：主投方在收集分包商、供应商的相关财政资助数据时，需要协调公司系统外部的供应商等第三方提供信息。此外，更重要的是，考虑到FSR申报材料必须与投标报价一并提交，主投方需要综合考虑申报策略安排、口径以及信息提供的颗粒度，确保各方在投标报价截止日期之前，完整提交FSR申报材料。
综上所述，FSR申报表中提供的材料是后续欧委会潜在沟通、调查、谈判的基础，对申报工作的质量有较高要求，且申报时间紧迫、范围宽泛、主体复杂，还涉及到大量的协调工作，因此切忌“临时抱佛脚”。拟在欧进行投资的企业如果能够提前准备申报的评估工作，有诸多益处：
• 提前进行FSR风险评估，有利于后期项目的顺利推进，规避潜在的隐患。在交易谈判阶段，提前对投标标的金额、参与投标方的财政资助情况进行预判，合理安排交易时间表及交易架构，为FSR申报主体的信息排查预留时间，保证采购顺利进行。
• 提前对相关财政资助进行扭曲评估，有利于公司提前准备应对调查的抗辩，梳理谈判思路。若公司内部存在较大金额的财政资助的情况，需提前准备各项资助的合理性分析，以便在此后公共采购交易中，及时有效地提供相关材料。
• 尽早梳理公司自身的财政资助情况，以便为潜在的合作方披露作准备，有利于加强公司商誉，提高项目的成功几率。在商务谈判的阶段，公司能够清楚自身财政资助的情况，将能够以更加公开透明的方式与合作方谈判，争取更多的信任空间和准备时间。
• 基于对公司财政资助的摸底排查，项目组能够更好地对交易结构做出及时调整安排，规避FSR风险。公司参与公共采购程序的核心商业目的是拿下采购项目，为了防止FSR申报耽误交易进程，清晰的财政资助排查底稿一方面将助力投标程序中的主要工作精力投入到交易本身上，另一方面也能方便项目组对照安排交易时间及项目合作方。
03 提前规划工作安排，有条不紊持续推进
FSR申报的信息收集范围宽泛、主体复杂，涉及到各方之间的协调工作，因此，经评估公司有必要进行FSR申报的情况下，企业需要建立清晰的资料搜集框架，并在此基础上定期更新，常态化维护数据。
第一步：建立资料搜集框架，推进基础信息搜集
工作组的建立
建立较为完备的内部协调应对小组，及时做出内外的协调组织工作，规避风险。具体而言，FSR调查过程中涉及对内部、外部的信息搜集。公司对外可能需要搜集类似交易受到欧委会关注的情况，包括检索调查官的背景、欧委会官网发布的新闻及声明等；对内公司可能涉及内部财务数据、业务数据、邮件沟通记录等信息的搜集整理。提前制定公司内部的信息搜集管理制度有利于信息搜集工作的组织与协调，以应对欧委会后续的问卷调查或黎明突袭。
在组织构建层面，公司内部应当组建FSR申报调查特殊小组，涵盖包括重大决策、执行协调、信息出口把控、IT技术等工作。我们建议安排专人或专门小组与外部律师建立组织协调群，针对公司的信息收集以及随时遇到的情况进行内外及时沟通反馈。
资料搜集清单
一份分门别类的必要信息清单，能够帮助企业梳理繁杂的申报信息，极大地提高信息搜集的效率。公司可以首先明确信息收集的“主体范围”，再根据FSR及其细则的要求，考虑交易的具体情况，从横向、纵向两个维度来明确信息收集的“项目范围”。以下为企业制作必要信息清单提供示范说明：
• 主体范围
《FSR实施细则》第2条规定了公共采购程序中的申报主体，包括主投标方（economic operators）、主投标方集团（groups of economic operators）、主要分包商（main subcontractors）、主要供应商（main suppliers）。
若判断公司是公共采购中的主要投标方，则需要在较大范围内收集信息，包括其母公司及相关子公司情况；若判断公司不是主要投标方，则需要进一步评估参与交易的协议主体是否承担主要分包商、主要供应商的角色，并相应收集协议主体的信息。
• 项目范围
如第一部分介绍，财政资助的类型和范围十分广泛。可以结合公司情况将财政资助按照“类型”横向梳理，并考虑“金额”纵向安排信息收集的详略：
在横向的类型维度，公司可以将FSR法条明列关注的财政资助分门别类进行列举。首先，应着重排查是否存在FSR关注的极有可能扭曲市场（“most likely to distort the internal market”）的五类外国补贴情形；其次，再逐个梳理公司是否存在接受拨款、贷款、税收优惠、担保等其他财政资助的情形。此外，还可以尝试充分利用和欧委会的沟通渠道，将申报范围进行最大程度的限缩。
在纵向的金额维度，公司可以根据重要程度安排信息收集的详略。例如，单个国家近三年对单个申报方的外国财政资助金额低于20万欧的无需申报；仅存在单笔低于100万欧外国财政资助的，仅需将总数加总并提交“无可申报财政资助”声明，无需申报单笔款项金额；对于单笔等于或者超过100万欧的外国财政资助，则需要说明财政资助的类型并按照类型分类汇总后进行申报；对于单笔等于或者超过100万欧且属于FSR第5（1）条的高风险财政资助，则需要结合申报表要求，填写更为详细的信息及合理性抗辩。
上述纵向维度的信息，应当按照由略到详进行针对性收集。
第二步：定期信息更新，常态化维护数据
公司应当实现信息更新的制度化。例如，公司可以制定半年或半季度的信息更新计划，保证公司持有FSR调查所需的最新信息，以便及时提交欧委会要求的近一年或近三年的相关数据。
此外，基于内部协调应对小组的申报调查评估工作成果，公司可以对交易计划进行进一步的评估和建议。在未来的欧盟公共采购项目中，在与潜在合作方的沟通过程中，谨慎选择未来交易主体，评估合同标的，对交易架构进行合理安排。
结语
在欧从事经济活动的企业应注意，提前准备FSR申报工作的重要性，提前安排申报计划并逐步推进，提前建立公司内部协调的工作组，着手准备相关财政资助信息的收集工作。本文通过对FSR申报工作准备流程的简单介绍，希望可以为在欧投资企业申报工作的自我风险评估提供指导，保证中资企业交易顺利进行。
自2023年7月12日欧盟《外国补贴法》（Foreign Subsidy Regulation，简称FSR）生效以来，欧委会便通过该法规赋予的三项工具，针对在欧盟境内进行经济活动的主体展开调查，包括对达到一定金额门槛的经营者集中(concentration)、公共采购(public procurement)依申请发起调查，以及对其他经济活动依职权发起事后调查（ex-officio investigation）。
我们此前分享了针对中资企业面临FSR法案新挑战的应对策略及财政资助的信息搜集方法，请见先前系列文章：《欧盟FSR：中资企业的新挑战与应对策略》《欧盟FSR：企业自我风险评估之“财政资助”信息收集》
本文中，我们着重对FSR公共采购申报工作进行介绍，为中企在欧洲开展商业活动如何提前计划交易、开展内部排查、尽量避免FSR给交易带来的不确定性提供指南。
01 充分重视，准确定位
根据欧委会公布的数据，目前正在进行中或者已结案的公开深入调查不涉及公共采购案件。关于涉及公共采购程序的FSR申报及初步审查案件，其公开程度受到机密性或敏感信息的影响，欧委会通常以新闻发布的形式披露，暂未进行系统性地公开。据相关方统计，截至2024年10月底，欧委会已经收到超过120份经营者集中申报（包括预申报），超过1300份公共采购申报或声明（包括约140份完整的申报）。由此可见，涉及公共采购的申报量远超其他两个工具下的申报或调查，该工具的影响力可见一斑。
与此同时，随着中国企业产品的产品力、竞争力提升，越来越多的企业对欧盟公共采购项目有兴趣。但是，先前公共采购项目进入深入调查阶段后，多因投标方退出公共采购而失败：
表1 欧委会针对公共采购项目开展深入调查的情况
结合以上，FSR申报对于中资企业在欧交易的重要性不言自明，企业需充分了解FSR项下的申报、及时做好准备，避免因为FSR申报或者调查而被迫退出招标程序，导致采购项目失败。
因此，对于有意向参与欧盟公共采购的中资企业而言，无论是作为投标方直接进行投标，还是作为投标方的主要供应商、分包商参与欧盟内部市场投标活动，均需充分意识到公共采购中的申报需求：
首先，需要排查投标项目是否属于欧盟FSR公共采购关注的领域。欧盟公共采购项目往往包括政府主体和部分公用领域公共主体对产品、工作、服务的采购，相关领域可能包括能源、交通、垃圾处理、社会保护、健康及教育服务等。
其次，需要审慎判断相关金额是否达到FSR公共采购的申报标准。在直接参与投标的情况下，需要核对项目标的金额、各申报方收到的合计财政资助金额是否达到FSR申报门槛，以确定本次公共采购各方整体需要提交财政资助申报，还是无财政资助声明；在作为供应商、分包商参与投标方公共采购的情况下，需要提前评估自身供应产品金额占客户采购标的总金额的比例，以判断自身是否是该公共采购中的“主要”供应商或分包商，从而构成本次公共采购FSR申报方。
一旦上述条件满足，公司需要谨慎判断是否负有FSR申报义务，提前针对欧委会调查准备申报材料、制定工作计划、尽量降低FSR公共采购申报给交易带来的不确定性和风险。
02 提前计划，切忌“临时抱佛脚”
FSR项下公共采购项目申报存在如下特点，这些特点无疑增加了申报的难度和复杂度。
首先，信息申报仅是FSR公共采购申报工具的第一步。第一轮申报后，企业可能面临着欧委会补充信息的要求；进入深入调查阶段的，一旦调查结果对企业不利，将进入与欧委会的谈判阶段，以争取对公司有利的“补救措施”或者争取欧委会接受企业提出的“承诺”。无论何种方式，前期提交的事实信息都是进行谈判的基础。这些后置潜在程序对申报工作质量，包括真实性、准确性、完整性及填报口径前后一致性，均有较高要求。
其次，FSR对申报要求较高，存在“时间紧迫”、“范围宽泛”、“主体复杂”的特点：
• “时间紧迫”：FSR申报材料需要与投标报价文件一并提交给招标方。根据FSR第29条的要求，在公开采购程序中，申报方仅有一次机会提交FSR申报表，且需与投标报价一并提交；在其他采购程序中，申报方可以有两次机会提交FSR申报材料，第一次应与参与投标文件一起提供，第二次应与最终报价文件一起提供。这要求申报方在有限的时间内，不仅需要准备报价材料，还需同步排查各方财政资助情况。
• “范围宽泛”：财政资助是信息搜集的起点，需要搜集的信息范围十分宽泛。FSR第3.2条具体列举了“财政资助”的部分形式，包括：1）注资、抵消经营损失、补偿公共当局施加的财政负担、债务减免、债转股或重新安排偿债时间；2）税收优惠，例如所得税、增值税等其他税收类型减免；3）向第三国主体提供商品/服务，或者第三国主体向公司提供商品/服务。这些信息往往并不直接（并不是企业审计报告或者各项财务报表中直接披露内容），需要经过底层数据的挖掘、判断才能予以填报。
• “主体复杂”：企业需要根据自身在公共采购中的角色，确定FSR信息排查的主体范围。申报方需要判断自身在公共采购项目中的角色，明确公司是作为投标方直接参与公共采购，还是作为主要供应商或分包商参与到主投方的公共采购程序。针对不同的角色情况，FSR申报所涉及的企业范围有所不同（具体请见下文）。
上述两个特点决定了应对工作的复杂程度，牵涉到大量的协调工作：
• 对内组织协调工作：在作为主投方参与公共采购程序时，需要申报财政资助的主体包括母公司、无自主权的子公司、分包商、供应商等。由于母公司、子公司并没有直接参与到相关公共采购程序中，收集各申报方的财政资助数据将面临不同地区公司主体的大量对内组织协调工作。
• 对外组织协调工作：主投方在收集分包商、供应商的相关财政资助数据时，需要协调公司系统外部的供应商等第三方提供信息。此外，更重要的是，考虑到FSR申报材料必须与投标报价一并提交，主投方需要综合考虑申报策略安排、口径以及信息提供的颗粒度，确保各方在投标报价截止日期之前，完整提交FSR申报材料。
综上所述，FSR申报表中提供的材料是后续欧委会潜在沟通、调查、谈判的基础，对申报工作的质量有较高要求，且申报时间紧迫、范围宽泛、主体复杂，还涉及到大量的协调工作，因此切忌“临时抱佛脚”。拟在欧进行投资的企业如果能够提前准备申报的评估工作，有诸多益处：
• 提前进行FSR风险评估，有利于后期项目的顺利推进，规避潜在的隐患。在交易谈判阶段，提前对投标标的金额、参与投标方的财政资助情况进行预判，合理安排交易时间表及交易架构，为FSR申报主体的信息排查预留时间，保证采购顺利进行。
• 提前对相关财政资助进行扭曲评估，有利于公司提前准备应对调查的抗辩，梳理谈判思路。若公司内部存在较大金额的财政资助的情况，需提前准备各项资助的合理性分析，以便在此后公共采购交易中，及时有效地提供相关材料。
• 尽早梳理公司自身的财政资助情况，以便为潜在的合作方披露作准备，有利于加强公司商誉，提高项目的成功几率。在商务谈判的阶段，公司能够清楚自身财政资助的情况，将能够以更加公开透明的方式与合作方谈判，争取更多的信任空间和准备时间。
• 基于对公司财政资助的摸底排查，项目组能够更好地对交易结构做出及时调整安排，规避FSR风险。公司参与公共采购程序的核心商业目的是拿下采购项目，为了防止FSR申报耽误交易进程，清晰的财政资助排查底稿一方面将助力投标程序中的主要工作精力投入到交易本身上，另一方面也能方便项目组对照安排交易时间及项目合作方。
03 提前规划工作安排，有条不紊持续推进
FSR申报的信息收集范围宽泛、主体复杂，涉及到各方之间的协调工作，因此，经评估公司有必要进行FSR申报的情况下，企业需要建立清晰的资料搜集框架，并在此基础上定期更新，常态化维护数据。
第一步：建立资料搜集框架，推进基础信息搜集
工作组的建立
建立较为完备的内部协调应对小组，及时做出内外的协调组织工作，规避风险。具体而言，FSR调查过程中涉及对内部、外部的信息搜集。公司对外可能需要搜集类似交易受到欧委会关注的情况，包括检索调查官的背景、欧委会官网发布的新闻及声明等；对内公司可能涉及内部财务数据、业务数据、邮件沟通记录等信息的搜集整理。提前制定公司内部的信息搜集管理制度有利于信息搜集工作的组织与协调，以应对欧委会后续的问卷调查或黎明突袭。
在组织构建层面，公司内部应当组建FSR申报调查特殊小组，涵盖包括重大决策、执行协调、信息出口把控、IT技术等工作。我们建议安排专人或专门小组与外部律师建立组织协调群，针对公司的信息收集以及随时遇到的情况进行内外及时沟通反馈。
资料搜集清单
一份分门别类的必要信息清单，能够帮助企业梳理繁杂的申报信息，极大地提高信息搜集的效率。公司可以首先明确信息收集的“主体范围”，再根据FSR及其细则的要求，考虑交易的具体情况，从横向、纵向两个维度来明确信息收集的“项目范围”。以下为企业制作必要信息清单提供示范说明：
• 主体范围
《FSR实施细则》第2条规定了公共采购程序中的申报主体，包括主投标方（economic operators）、主投标方集团（groups of economic operators）、主要分包商（main subcontractors）、主要供应商（main suppliers）。
若判断公司是公共采购中的主要投标方，则需要在较大范围内收集信息，包括其母公司及相关子公司情况；若判断公司不是主要投标方，则需要进一步评估参与交易的协议主体是否承担主要分包商、主要供应商的角色，并相应收集协议主体的信息。
• 项目范围
如第一部分介绍，财政资助的类型和范围十分广泛。可以结合公司情况将财政资助按照“类型”横向梳理，并考虑“金额”纵向安排信息收集的详略：
在横向的类型维度，公司可以将FSR法条明列关注的财政资助分门别类进行列举。首先，应着重排查是否存在FSR关注的极有可能扭曲市场（“most likely to distort the internal market”）的五类外国补贴情形；其次，再逐个梳理公司是否存在接受拨款、贷款、税收优惠、担保等其他财政资助的情形。此外，还可以尝试充分利用和欧委会的沟通渠道，将申报范围进行最大程度的限缩。
在纵向的金额维度，公司可以根据重要程度安排信息收集的详略。例如，单个国家近三年对单个申报方的外国财政资助金额低于20万欧的无需申报；仅存在单笔低于100万欧外国财政资助的，仅需将总数加总并提交“无可申报财政资助”声明，无需申报单笔款项金额；对于单笔等于或者超过100万欧的外国财政资助，则需要说明财政资助的类型并按照类型分类汇总后进行申报；对于单笔等于或者超过100万欧且属于FSR第5（1）条的高风险财政资助，则需要结合申报表要求，填写更为详细的信息及合理性抗辩。
上述纵向维度的信息，应当按照由略到详进行针对性收集。
第二步：定期信息更新，常态化维护数据
公司应当实现信息更新的制度化。例如，公司可以制定半年或半季度的信息更新计划，保证公司持有FSR调查所需的最新信息，以便及时提交欧委会要求的近一年或近三年的相关数据。
此外，基于内部协调应对小组的申报调查评估工作成果，公司可以对交易计划进行进一步的评估和建议。在未来的欧盟公共采购项目中，在与潜在合作方的沟通过程中，谨慎选择未来交易主体，评估合同标的，对交易架构进行合理安排。
结语
在欧从事经济活动的企业应注意，提前准备FSR申报工作的重要性，提前安排申报计划并逐步推进，提前建立公司内部协调的工作组，着手准备相关财政资助信息的收集工作。本文通过对FSR申报工作准备流程的简单介绍，希望可以为在欧投资企业申报工作的自我风险评估提供指导，保证中资企业交易顺利进行。