低空经济发展的区域协同立法保障

近年来，随着无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）、高精度导航定位系统、低空智联网等新装备、新技术的迭代更新，低空经济作为一种新兴经济形态，正以前所未有的速度崛起。2025年全国两会期间，低空经济话题热度不减，政府工作报告明确提出：“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展。” 我国幅员辽阔，低空经济方兴未艾，受限于缺少国家总体规划和分类指导，低空经济在地域上呈现出区域发展不均衡的态势，在运营上暴露出“多头管理”与“管理空白”并存的短板，各地区之间缺乏整体谋划和协调，存在发展不统一、资源利用率不高等现象，导致省际协同发展难度较大等问题。
低空经济发展所处的特殊阶段，恰好折射出我国低空经济法正处在起步的现实。所谓低空经济法，学界也有学者提出“低空经济促进法”“低空经济发展法”等近似概念，其实质是以《中华人民共和国民用航空法》等国家立法为核心，国家政策和法规为支撑，地方性相关政策、立法为补充，覆盖通用航空领域和无人驾驶航空器领域，旨在协调空域使用与飞行规则的冲突、知识产权纠纷，防范数据与隐私安全风险、合同履行与经营合规风险，明确环境影响责任及其救济的多部门协同监管法律体系。可以预见，伴随着低空经济巨大市场潜力的释放，随之而来的法律风险不容忽视，必将倒逼低空经济法迅速体系化，从而弥补监管空白，为低空经济的持续健康发展保驾护航。
低空经济涉及多个领域，包括空域管理、适航认证、飞行安全、数据保护等，其法律需求既凸显出多样性特点，也难以避免立法碎片化的弊端。
低空经济也是一种地方经济，地方政府是低空经济发展的主导力量，地方立法是低空经济发展的重要保障。因此我国应走上探索型地区低空经济发展法治化路径。“而地方立法则存在效力不强、标准不一和责任规范不明确的问题，有时甚至形成了地方间的‘政策壁垒’”，而地方立法的差异化极易导致立法冲突。例如，北京市要求无人机飞行需提前24小时申报，深圳市则实行当天报备制。此种地区间差异化的制度安排，导致各个涉及低空经济的企业在跨区域运营时需反复调整，增加运营成本和合规成本。比如，现有地方性涉低空经济的相关规范暴露出名词定义不一致、旧规定与新规定冲突等问题。正是洞察到国家层面涉低空经济立法方面的滞后与不足，深圳不仅较早布局成为我国低空经济的“领跑者”，而且通过用足用好特区立法权，推动低空经济立法工作走在全国前列。
“健全的法治保障是低空经济发展的关键驱动因素。”当前低空经济的业态创新已突破传统法律体系的规制边界，具有跨区域、跨行业、跨部门的特性，面对新业态带来的新风险，我们应当遵循“风险敏感度优先”原则，引入预防型立法理念，建立前瞻性规则，基于防范潜在低空风险和维护低空空域安全，让区域协同立法率先履行公共机制应履行的风险监管职责，率先在空域碰撞风险、公共安全风险等领域形成突破性条款，有效打破行政壁垒，促进资源要素自由流动，有效防控飞行安全隐患，破除不同地区之间缺乏整体谋划和协调的痼疾，从而构建统一开放、竞争有序的区域间营商环境和市场体系，为全国性立法积累经验。
在低空经济蓬勃发展的时代浪潮下，区域协同立法作为一种创新的法律治理模式，具有深厚的法理基础。它并非凭空产生，而是顺应社会经济发展的需求，在法理层面呈现出多维度的价值与意义。从空间立法的路径延续，到弥补国家与地方立法的不足，再到服务国家发展大局、促进区域协调以及鼓励创新，每一个方面都紧密相连，共同构建起低空经济区域协同立法的法理逻辑。
较之传统航空业态的高度综合性、技术密集且资本密集特性，低空产业具有创新引领、绿色低碳、数实融合等特点，已经成为不少地区经济的增长热点。在这一背景下，区域协同立法成为应对区域一体化和区域低空经济规制难题而提出的一种法治对策。但在国家经济发展承压趋势加大的背景下，地方低空经济政策与立法之间存在一定的张力甚至冲突。以“规划”“实施意见”“发展指南”等为依托的低空经济治理主导模式，本质上是一种以地方为中心的单向型、松散型的“碎片化”治理模式，基于自然禀赋和经济基础不同，低空经济立法涉及区域内各地方主体的利益博弈，集中表现为地方立法主体间个体利益与集体利益的冲突，仍存在诸多发展障碍。
低空经济的区域协同立法应当采取渐进式的立法模式，具体的步骤可以分为前期调研与准备、试点先行与推广几部分。
在前期调研与准备阶段，应当组建多领域的专门团队，研究当前低空空域的管理模式，包括空域划分、使用规则、审批流程等，识别管理中的“多头管理”和“管理空白”问题，研究其他国家在低空经济立法方面的成功经验和教训，结合我国的实际情况，提出适合地方实际的立法框架和实施方案。评估低空经济所需的基础设施建设现状，包括通航机场、起降站、空域管理信息系统等，识别基础设施建设的短板，为地方协同立法提供支持。广泛征求政府部门、行业协会、企业及专家学者的意见，了解各方对低空经济立法的需求和建议，以增强立法的科学性和可操作性。
目前我国低空经济领域发展状况呈现出地区之间的差异化态势，部分地区对于低空经济开发已有一定的实践探索经验。例如福建依托其旅游资源开发的低空旅游经济，上海依托其eVTOL领域技术优势发布了《上海打造未来产业创新高地发展壮大未来产业集群行动方案》，深圳也为其无人机产业的进一步发展发布了《深圳市低空经济产业创新发展实施方案(2022-2025年)》。以这些富有低空经济实践经验的区域为基础，结合周边区域之间的地理、经济、政治等区位关系，试点先行低空经济协同立法。在试点地区建立跨部门、跨区域的协同管理机制，明确各部门的职责，逐步建立低空经济的地方性协同技术标准和管理规范，明确低空空域的划设、使用规则和飞行审批程序。建立试点工作的评估与反馈机制，定期评估试点地区的实施效果，及时调整和优化政策措施，确保试点工作的有效性和可持续性。根据试点经验，逐步扩大协同立法的覆盖范围，动态调整和优化法规，适应不断变化的低空经济发展形势。