2020年，美国作为全球电子烟的最大市场，销售额达到了95亿美元，市占率达到全球的48%。从企业销售额来看，总部坐落于加州的电子烟企业JUUL2020年以51.4亿美元的电子烟销售额位居全球第一。与行业发展相匹配，美国拥有联邦及州层面较为完善的行业立法体系，以FDA作为主要监管机构监管电子烟行业的各环节。在中国，电子烟企业加速发展，在2021年年初企业数量已经达到了174399家； 而中国目前对于电子烟的相关立法仍在持续完善中，行业监管政策与潜在的立法导向备受关注。
本文将通过对美国联邦层面与州层面的电子烟监管规定进行梳理，总结相关的行业经验，结合本国国情，探讨中国未来电子烟行业的法律监管方向。
三、中国当前的电子烟行业法律监管
《中华人民共和国烟草专卖法（2015年修订）》第二条规定，“本法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。”根据上述法律规定，电子烟目前不属于中国烟草专卖法的直接监管类别。
此外，国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局相继发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，并印发了《电子烟市场专项检查行动方案》，严禁向未成年人出售电子烟并全面禁售线上电子烟和发布互联网广告。2020年修订的《未成年人保护法》也已经将电子烟纳入了吸烟的范畴内。[11]
中国工业与信息化部于2021年3月22日发布了关于修改《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的决定（征求意见稿），内容包括在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条作为第六十五条，即“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”若该征求意见稿顺利通过，《烟草专卖法实施条例》将作为中国电子烟管控的重要依据。此后，一些地方政府的行业主管部门也相继颁布了地方性法律规定，在使用层面上将电子烟列入吸烟的范围。例如，福建省颁布了《开展保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动实施方案》。笔者认为，中国电子烟行业立法仍处于发展中阶段，存在下述两方面问题：
（1）目前中国尚无对“电子烟等新型烟草制品”的明确定义或归类，导致中国电子烟行业的法律适用存在障碍。除了未来可能生效的《烟草专卖法实施条例》外，烟草相关立法能否适用于电子烟行业及能以何种程度适用尚难以确定。
（2）中国尚缺少针对电子烟违法违规行为的处罚措施方面的明确立法，上述监管政策的效力很大程度上取决于监管部门的执法尺度。
结合征求意见稿的修改内容，“电子烟等新型烟草制品将参照本条例中关于卷烟的有关规定执行”，未来电子烟行业可能面临如下方面的监管措施；但考虑到电子烟与卷烟的区别，实践中电子烟的监管将以何种程度参照卷烟相关规定仍待立法确定。
| 电子烟、卷烟相关立法规定 | |
| 定义 | 电子烟等新型烟草制品 |
| 税收 | （1）消费税： 1、甲类卷烟(调拨价70元/条以上)：税率为56%，另外收取0.003元/支，生产环节征收； 2、乙类卷烟(调拨价低于70元/条)：税率为36%，另外收取0.003元/支，生产环节征收； 3、商业的批发：税率为11%，另外收取0.005元/支，批发环节征收。[12] （2）增值税：17% [13] |
| 产品包装 | 在中国境内销售的卷烟、雪茄烟，应当在小包、条包上标注焦油含量级和“吸烟有害健康”的中文字样。 |
| 身份限制 | 取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当在许可证规定的经营范围和地域范围内，从事烟草制品的批发业务。 取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受烟草专卖许可证发证机关的监督管理。 烟草专用机械的购进、出售、转让，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。 禁止通过自动售货机等可以直接选取烟草制品的任何方式销售烟草制品。 烟草制品销售者不得向未成年人销售烟草制品。对难以确认是否为未成年人的，应当要求其出示身份证件；对不能出示身份证件的，不得向其销售烟草制品。 烟草制品销售者应当在销售场所的显著位置设置带有烟草使用具体危害的警示和不向未成年人销售烟草制品的明显标识。 禁止通过互联网、移动通讯等信息网络向未成年人销售烟草制品。[14] |
| 经营牌照/许可 | （一）烟草专卖生产企业许可证； （二）烟草专卖批发企业许可证； （三）烟草专卖零售许可证； （四）烟草专卖品准运证。 |
四、中国电子烟行业法律监管方向探究
针对中国电子烟行业的立法现状，借鉴美国相关立法经验，笔者认为，中国电子烟领域的监管存在以下方面的完善空间：
（一）电子烟的认定范畴
世界范围内的电子烟界定方式主要分为四种：全面禁止类、医药类、烟草类和一般消费品类，定义的明确将直接决定行业监管的尺度和具体法律适用。如前文所述，美国加州颁布立法，通过对 “vapor product, E-liquid and e-liquid product, E-cigarette, Tobacco product”等进行明确，将电子烟划入烟草监管的范畴内。在Health and Safety Code, Tax Code中分别对 “Tobacco product, electronic cigarettes”进行了定义，详见本文第二部分。基于上述定义可知，加州已经通过立法将电子烟纳入烟草制品的监管范畴，以含有烟草或者尼古丁等成分作为界定电子烟的主要依据，还定义方式也可以适应不断更新的电子烟种类和技术，对其进入市场进行及时有效的监管。
笔者认为，美国加州立法对于电子烟的认定范畴，对中国完善立法有借鉴意义。
（二）电子烟生产、批发、销售环节许可
根据《烟草专卖法》第三、四章的规定，“开办烟草制品生产企业、经营烟草制品批发业务的企业、经营烟草制品零售业务的企业或者个人必须分别：（1）经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记；（2）必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记；（3）由县级人民政府工商行政管理部门根据上一级烟草专卖行政主管部门的委托，审查批准发给烟草专卖零售许可证。已经设立县级烟草专卖行政主管部门的地方，也可以由县级烟草专卖行政主管部门审查批准发给烟草专卖零售许可证。”
基于上述法律规定，若将电子烟完全纳入卷烟类别的监管范畴，电子烟的生产、批发、零售等环节也将采取专卖许可制度。考虑到取得许可的难度，相较于处于零售环节的企业，专卖许可的适用将极大地打击电子烟生产、批发等相关企业。与此相对，美国在国家层面上对电子烟生产企业采取PMTA制度，即通过实质审查健康风险等因素筛选出真正优质的企业，并在州一级对零售商、批发商和分销商（Retailers; Wholesalers and distributors）发放许可执照，一定程度上降低了行业准入门槛。
（三）电子烟消费和使用限制
针对电子烟消费，中国在国家层面的规定主要针对于向未成年人出售电子烟并全面禁售线上电子烟和发布互联网广告；在地方层面，西安、杭州、深圳相继出台了条例和办法，将电子烟纳入控制吸烟的范畴，在使用层面明确给予电子烟与传统烟草制品同等的监管尺度。在电子烟行业监管政策明晰后，考虑到公共场所的环境维护、人群的健康保护等因素，消费和使用限制同样需要进一步明确，该步骤也将极大地影响电子烟行业的发展。
五、结语
综上所述，美国在联邦政府和州政府的层面对于电子烟行业均已经建立起比较完善的法律体系，对电子烟的生产、销售、使用等环节有着全方位监控。随着中国市场对电子烟需求的日趋增长，相关的立法及政府监管也需要逐步进行完善。如何吸收国外相关的立法和实务经验，并形成具有中国特色的电子烟行业监管体系，还有很多领域需要进一步探索求证。从另一个角度，中国电子烟企业如果要走出
国门，尤其是在美国市场开展经营活动，也特别需要关注联邦和州双层面的监管体系，及时规避合规风险。
本文引用
11.《未成年人保护法》（2020修订）第十七条（四）放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟，下同）、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人...
12.《财政部、国家税务总局关于调整卷烟消费税的通知》(2015.05.10实施)
13.《中华人民共和国增值税暂行条例》（2017.11.19实施）
14.《公共场所控制吸烟条例》（送审稿）（2014.11.24发布）