2023年的两会《政府工作报告》在简述未来一年的工作重点时，进一步强调要“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题。”保障性租赁住房是住房保障体系的重要组成部分，2023年2月24日，中国人民银行和银保监会联合发布的《关于金融支持住房租赁市场发展的意见（征求意见稿）》（以下简称“《意见》”）从融资端对保障性租赁住房建设提供了重要政策支持。
本文拟从我国保障性租赁住房的历史发展和未来展望的角度对《意见》进行解读，希望对各位有所裨益。
一、保障性租赁住房政策的出台及发展
我国现代住房保障体系发展总体历经了四个阶段，不同时期的侧重点有所差异，但政策着力点较为相似：[1]
住房保障体系发展历程 | |
第一阶段 | 1994～2007年，该阶段为我国现代住房保障体系的初步形成阶段，政策侧重于经济适用房。 |
第二阶段 | 2008～2013年，该阶段为我国现代住房保障体系的发展时期，公租房（包含廉租房）和棚户区改造是政策扶持的主要对象。 |
第三阶段 | 2014～2018年，棚户区改造成为住房保障体系建设的绝对主力，其他类型住房保障项目建设明显减弱。 |
第四阶段 | 2019年至今，保障性租赁住房接过接力棒，成为我国住房保障体系建设的主要发力点。 |
针对保障性租赁住房，近年来国家陆续出台了《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）、《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）、《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》（银发〔2022〕30号）、《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》（银保监规〔2022〕5号）、《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》（银发〔2022〕254号）、《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》（中基协发〔2023〕4号）等一系列文件，从金融、土地、审批流程、资金补助、降低税费负担、执行民用水电气价格等多方面予以强有力的支持。
《意见》也是在上述一系列政策的基础上，围绕住房租赁供给侧结构性改革方向，以商业可持续为基本前提，重点支持自持物业的专业化、规模化住房租赁企业发展，为租赁住房的投资、开发、运营和管理提供多元化、多层次、全周期的金融产品和金融服务体系。《意见》共17条，从加强住房租赁信贷产品和服务模式创新、拓宽住房租赁市场多元化投融资渠道、加强和完善住房租赁金融管理三个方面完善保障性租赁住房领域的制度建设。
二、加强住房租赁信贷产品和服务模式创新
《意见》主要强调了三类信贷产品，分别是租赁住房开发建设贷款、租赁住房团体购房贷款和住房租赁经营性贷款，从开发建设租赁房屋购买租赁房屋、经营租赁房屋全流程对住房租赁企业给予信贷融资支持，虽然未明确贷款利率的设置，但相较以往借贷政策，有一定程度的放松。另外，《意见》也鼓励商业银行向住房租赁建设和运营企业、住房租赁经纪机构、住房租赁管理服务平台等提供开户、结算、咨询、现金管理等综合性金融服务。
（一）租赁住房开发建设贷款
贷款类型 | 主体类型 | 项目类型 | 贷款条件 |
租赁住房开发建设贷款 | 房地产开发企业、工业园区、农村集体经济组织、企事业单位等各类主体 | 新建、改建长期租赁住房 | ①租赁住房建设的项目资本金比例应不低于开发项目总投资的20%； ②贷款期限一般3年，最长不超过5年。 |
解读：《意见》出台之前，根据相关银行实操，通常的房地产开发贷款申请要求为：1. 具备有权部门核定的开发资质等级证明；2. 已取得《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》；3. 开发项目自有资金应达到项目预算总投资的30%-35%，并须在银行贷款到位之前投入项目建设等。本次《意见》降低了项目资本金比例，减轻了新建、改建长期租赁住房企业的投资压力。
（二）租赁住房团体购房贷款
贷款类型 | 主体类型 | 项目类型 | 贷款条件 |
租赁住房团体购房贷款 | 企业和符合条件的事业单位 | 依法依规批量购买存量闲置房屋用作宿舍型保障性租赁住房 | ①以风险可控、商业可持续、不新增地方政府隐性债务为前提； ②利用贷款购买的商品住房、商业用房等应为法律关系清晰、已竣工验收的房屋，贷款存续期间，房屋租赁用途不得改变； ③贷款期限最长不超过30年； ④贷款额度原则上不超过物业评估价值的80%。 |
专业化规模化住房租赁企业 | 依法依规批量购买存量闲置房屋用作保障性租赁住房或商业性租赁住房长期持有经营 |
解读：
《意见》对于申请租赁住房团体购房贷款的主体和项目类型进行了分类。
1. 关于“专业化规模化住房租赁企业”的定义
根据《意见》第（二）条
专业化、规模化租房租赁企业为“独立法人运营、业务边界清晰、具备房地产专业投资和管理能力”的住房租赁企业。
根据《关于完善住房租赁有关税收政策的公告》（财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部公告2021年第24号）第四条
本公告所称住房租赁企业，是指按规定向住房城乡建设部门进行开业报告或者备案的从事住房租赁经营业务的企业。
本公告所称专业化规模化住房租赁企业的标准为：企业在开业报告或者备案城市内持有或者经营租赁住房1000套（间）及以上或者建筑面积3万平方米及以上。各省、自治区、直辖市住房城乡建设部门会同同级财政、税务部门，可根据租赁市场发展情况，对本地区全部或者部分城市在50%的幅度内下调标准。
据此，我们理解，“专业化规模化住房租赁企业”应当需要满足以下条件：①向住房城乡建设部门进行开业报告或者备案；②持有或经营住房1000套（间）及以上或者建筑面积3万平方米及以上，但各地区可对经营规模的要求进行一定程度的下调；③从事住房租赁经营业务的独立法人，其经营范围也应包含相关内容。
2. 关于支持企业团体购房贷款是否会与当前限购政策产生冲突
为响应“房住不炒”的政策，部分城市出台了房屋限购政策，其中对企业购买商品住房进行了不同程度的限制，以上海和深圳为例：
根据《关于规范企业购买商品住房的暂行规定》（沪建房管联〔2018〕381号）第一条
企业在本市购买商品住房必须同时符合以下条件，购房时间以合同网签备案日期为准：
1. 企业设立年限已满5年；
2. 企业在本市累计缴纳税款金额已达100万元人民币；
3. 企业职工人数10名及以上，且按照规定在该企业缴纳社保和公积金满5年。
企业近年缴纳税款金额满500万元以上的，购房时不受上述企业设立年限和员工人数等条件的限制。
根据《关于进一步加强房地产调控促进房地产市场平稳健康发展的通知》（深府办规〔2018〕9号）第一条第一款
暂停企事业单位、社会组织等法人单位在本市购买商品住房。
我们理解，本次《意见》的出台可能是对上述限购政策的突破，允许企业和符合条件的事业单位、专业化规模化住房租赁企业“依法依规批量购买存量闲置房屋”，包括商品住房、商业用房等，旨在盘活存量房屋，有效增加保障性和商业性租赁住房供应，同时也强调了要严格住房租赁金融业务边界，不得为短期投机炒作行为提供融资。因此，本次《意见》仍是在坚持“房住不炒”的定位下支持住房租赁市场的发展，对于促进房地产市场的回暖有着积极意义，至于在实操过程中是否会与当前限购政策产生冲突仍有待各地在落地政策时进一步释明。
（三）住房租赁经营性贷款
| 贷款类型 | 主体类型 | 项目类型 | 贷款条件 | 还款来源及担保 |
| 住房租赁经营性贷款 | 住房租赁企业 | 经营自有产权长期租赁住房 | ①贷款期限最长不超过20年； ②贷款额度原则上不超过物业评估价值的80%； ③可用于置换物业前期开发建设贷款。 | ①住房租赁企业应以租金收入作为第一还款来源； ②商业银行可发放质押、抵押贷款，但应审慎评估； ③鼓励商业银行发放信用贷款。 |
| 依法合规改造工业厂房、商业办公用房、城中村等形成的非自有产权租赁住房 | ①贷款期限最长不超过5年； ②贷款额度原则上不超过贷款期限内应收租金总额的70%。 |
解读：
《意见》关于经营性贷款监管的最大突破为允许经营自有产权长期租赁住房的住房租赁企业将住房租赁经营性贷款用于置换物业前期开发建设贷款。在《2019年银行机构“巩固治乱象成果促进合规建设”工作要点》（银保监发〔2019〕23号），以及《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》（银保监发〔2020〕27号）中，“并购贷款、经营性物业贷款等贷款管理不审慎，资金被挪用于房地产开发”、“流动性贷款、并购贷款、经营性物业贷款等资金被挪用于房地产开发”等操作被列为市场乱象，表明对经营贷款挪用于房地产开发持否定态度。但本次《意见》明确表示，经营自有产权长期租赁住房的住房租赁企业可将住房租赁经营性贷款用于置换物业前期开发建设贷款，体现了对自持物业的住房租赁企业发展的支持。
三、拓宽住房租赁市场多元化投融资渠道
（一）推广住房租赁担保债券（Covered Bond）
《意见》第（十）条规定，对于“具有持续、稳定现金流”的住房租赁企业，可发行住房租赁担保债权，强调将资产担保债务融资工具引入住房租赁市场融资渠道。
所谓资产担保债务融资工具(CB)，是指发行人在发行债券时，同步提供一定的资产作为抵押，如果发行人发生破产或者违约，债券投资人对抵押资产拥有优先求偿权。在交易结构设计上，当发行人破产时，依法注册登记的资产担保债券的资产将与破产发行人的其他资产相分离，资产担保债务融资工具实现了抵押资产与发行人的破产隔离，破产程序无权触及资产担保债券的资产池的利益。[2]
2022年5月27日，中国银行间交易商协会印发了《关于开展资产担保债务融资工具相关创新试点的通知》（中市协发[2022]88号），正式推出资产担保债务融资工具（CB）。同时，其在相关业务问答中明确提出：“落实国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的指导意见，交易商协会现已在CB项下推出‘保障性住房租赁’主题债券，即‘保障性住房租赁CB’，通过专项产品持续引导资金流向租赁住房领域。鼓励企业注册发行保障性住房租赁CB，交易商协会将为保障性住房租赁CB开辟‘绿色通道’，专人对接，即报即看。”
我们理解，在上述政策的引导下，以资产担保债务融资工具（CB）的形式发行债券，可能是未来住房租赁市场较为主流的融资形式。
（二）稳步发展房地产投资信托基金（REITs）
1. 关于REITs试点的地域
《意见》在发展REITs的试点工作时提出要“因城施策”，划定了雄安新区、海南、深圳及人口净流入的大城市为REITs试点区域，明确为利用集体建设用地和企事业单位自有空闲土地建设和运营长期租赁住房的企业提供资金支持。
优先试点城市的共通点都是人口净流入较高的热点城市，这就意味着这些城市的住房租赁需求更加旺盛，但目前大城市的市场化商品住房供给不足，符合新市民、青年人等群体的需求的刚需住房更加有限，缺乏高质量供给，结构性矛盾突出。REITs试点地域的选择契合了我国当下发展租赁住房REITs的政策脉络，这也正是《意见》指出“金融支持住房租赁应突出重点、瞄准短板”的用意所在。
从另一个视角看，上述被提及的三个区域，雄安、海南和深圳，都是借力政策红利迅速崛起的新兴城市，城市化进程过快带来了诸多问题，例如城中村等集体建设用地的出路为何，这是城市管理工作中亟待解决的难题。
《意见》明确支持REITs募资用于住房租赁市场，发行范围覆盖了集体建设用地、企事业单位自有空闲土地等各类建设用地，依法依规建设和持有运营的租赁住房项目，此举对有着众多集体建设用地的典型地区而言，是一大利好之策。
2. 关于REITs试点的范围
2022年12月8日，证监会副主席李超在“首届长三角REITs论坛暨中国REITs论坛2022年会”上介绍，“我国基础设施REITs试点启动以来，基础制度规则、监管架构加快构建，市场体系逐步完善，试点项目和相关制度安排初步经受住了市场检验，受到了各方广泛认可，在服务实体经济方面发挥着日益重要的功能。”同时，其表示在下一步的工作中，证监会将继续推动更多优质项目发行上市，进一步扩大REITs试点范围，加快打造REITs市场的保障性租赁住房板块，研究推动试点范围拓展到市场化的长租房及商业不动产等领域。
在该等扩大REITs试点范围的基调上，2023年2月20日中基协发布的《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》（以下简称“《指引》”）规定，不动产私募投资基金的投资范围新增存量商品住宅及市场化租赁住房，结合本次《意见》中强调稳步发展租赁住房REITs的指示，从这一揽子接续发力的政策中可以看到，在不久的将来保障性和市场化双轮驱动的租赁住房市场会成为现实。
四、加强和完善住房租赁金融管理
《意见》从信贷市场和资本市场两个方面根据住房租赁不同环节收益和风险特点对租赁住房市场发展提出以上有利于住房租赁企业融资的意见，同时，也提出需要加强和完善住房租赁金融的管理，主要包括严格住房租赁金融业务边界、严禁以支持住房租赁的名义为非租赁住房融资；加强信贷资金管理，规范直接融资产品创新，建立住房租赁金融监测评估体系，防范住房租赁金融风险。在促进住房租赁企业融资的同时，也牢牢坚守“房住不炒”的底线。
五、小结
时在中春，阳和方起。
纵观《意见》17条全文，在坚持“房住不炒”的主基调下，重点解决新市民、青年人等群体的住房问题，在落实各项支持性政策的同时，辅以金融监管手段，加快发展租赁住房市场，无疑是促进房地产市场平稳健康发展的又一缕春风，要相信这和煦温暖之气将逐渐强盛。
*感谢高怡晨实习生对本文的贡献
[1]2022年我国住房保障体系的发展历程及发展模式分析 我国住房保障项目多元化，2022年3月5日 https://www.vzkoo.com/read/20220305d4fc9d8498fa4b7c89a1f283.html
[2] 解读央行、银保监金融支持住房租赁17条，法询金融固收组，2023年2月25日 https://mp.weixin.qq.com/s/PHunBUw62y9KPBxK-BxEPw