摘要
我国《企业破产法》第82条规定，依照债权分类分为担保债权组、职工债权组、税收债权组、普通债权组分组对重整计划草案进行表决，法院在必要时可以决定在普通债权组中设小额债权组对重整计划草案进行表决。重整分组制度建立在尊重权利的实质相同或相似性标准上将性质、顺位等相同的债权人划分在同一组，并在清偿安排上给予同一组同等对待，不同组进行差别对待，该制度设计可以更全面、准确地反映代表不同利益的各组债权人的意志表达，实质承认了不同组债权人所代表的权利的差异性和同质债权之间的平等性。根据《企业破产法》第82条第2款规定，小额债权组是从普通债权组中分化出来，其实质仍属于普通债权，但在实务中设置小额债权组进行分组表决的同时，往往会给予小额债权组高于普通债权组的清偿方案，该种做法是否符合《企业破产法》关于公平清理债权债务的宗旨、同质债权同等处理的原则，是否是造成小额债权组制度适用率低的缘由。在我国《企业破产法》面临修改之际，本文对小额债权组制度进行必要的思考和分析，以此提出可供参考的立法建议。
关键词：破产重整 小额债权组 普通债权组
一、关于小额债权组制度的立法现状
（一）我国关于小额债权组制度的立法现状
1.法律对小额债权组制度的规定过于单一
我国关于小额债权组的规定仅限于《企业破产法》第82条第2款之规定，亦为此制度设立的唯一法律依据。全国人大常委会法工委编著的《破产法释义》对该条款的立法本意解释为“在实践中，大债权人往往人数少但是债权数额大，而小债权人往往人数很多但是债权数额却较小。如果把所有普通债权作为一组进行表决，按照同一比例清偿，重整计划草案很难取得出席会议的债权人半数同意。如果对小额债权人提高清偿比例以取得他们的同意，对大额债权人的权益影响也很小。因此，本条第2款规定，人民法院在必要时可以决定在普通债权组中设立小额债权组对重整计划草案进行表决。”由此可以看出，此条款规定设立小额债权组旨在通过提高占据人数优势但债权份额占比悬殊的小额债权人的清偿比例以保障重整计划草案的顺利通过，其立法原意并非为考虑弱者利益保护，更多是为了解决重整计划草案通过效率的问题，但不可否认的是设立小额债权组确实在一定程度上确保小额债权人的意志得到充分表达、保护了弱势群体的利益。但是，《企业破产法》及其他法律未就涉及构成“必要时”的情形或标准，小额债权范围的界定，小额债权组的清偿问题，债权人对设立小额债权组有异议时如何救济等实际操作中可能存在的问题进行细化规定。该规定过于单一，可操作性不强，在破产重整实务中设立小额债权组时缺乏统一依据和参考标准。因此对于解决实务中存在的具体问题具有一定的难度。
2.司法解释没有涉及对小额债权组制度的规定
根据《中华人民共和国立法法》第104条的规定，最高人民法院可以针对具体的法律条文作出属于审判工作中具体应用法律并符合立法的目的、原则和原意的解释。但自《企业破产法》实施以来，最高人民法院并未作出专门对重整程序中小额债权的分组问题予以细化的司法解释等规定，甚至未作出过其他不属于司法解释的指导性规定。该制度缺乏可操作性规则设计的后果便是在司法实践中适用该条款时缺乏约束和标准，引发损害大额债权人合法权益的质疑，导致小额债权人与大额债权人之间的矛盾越发尖锐；同时使得小额债权组的设立容易沦为通过重整计划草案的操作工具。
3.地方法院“指导性文件”规定亦显原则
在最高人民法院没有针对小额债权组的规定作出任何司法解释的情况下，部分地区高院或中院存在以审判指引或指南等形式作出解释性文件，并在该法院辖区内予以适用。经检索，存在以下地方高院或中院制定了关于小额债权组设立的“指导性文件”，但同样也不具有可操作性。
北京市高级人民法院发布的《企业破产案件审理规程》第215条关于“分组方法”第2款规定：必要时，人民法院可以决定对普通债权人按债权额大小、清偿比例的不同等标准增加分组。同一清偿额度的债权人不应另行拆分。
《深圳市中级人民法院关于印发<审理企业重整案件的工作指引（试行）>的通知》第九十条规定：重整计划草案对普通债权根据债权额大小作出分类调整的，合议庭应当依据债务人或者管理人的申请，设置相应表决组。
《深圳市中级人民法院破产案件管理人工作规范》第六十条规定：管理人可以根据实际需要设置小额债权组等表决组对重整计划草案进行表决。
《重庆市第五中级人民法院企业破产案件审理指南（试行）》第一百一十九条规定：重整计划草案进行分组表决时，重整计划草案对普通债权根据债权额大小作出分类调整的，应当设置相应表决组。
《山东省高级人民法院关于印发<企业破产案件审理规范指引（试行）>的通知》第一百五十条规定：重整计划草案进行分组表决时，重整计划草案对普通债权根据债权额大小作出分类调整的，人民法院应当依据债务人或者管理人的申请，设置相应表决组。
《关于印发<广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引>的通知》第九十四条关于“重整计划草案的分组表决”规定：债权人依照企业破产法第八十二条第一款的规定，按照债权性质的不同进行分组表决。经管理人申请，人民法院可以决定对普通债权人按照债权性质、清偿条件或债权额等进行分组。
《江西省高级人民法院企业破产案件审理规程（试行）》第一百二十七条第二款规定：必要时，人民法院可以决定对普通债权人按债权额大小、清偿比例的不同等标准增加分组。同一清偿额度的债权人不应另行拆分。
《云南省高级人民法院关于印发<破产案件审判指引（试行）>的通知》第一百一十六条规定：人民法院可以依据利害关系人申请或依职权决定在普通债权组中设小额债权组对重整计划草案进行表决。人民法院决定设小额债权组的，应在分组表决十日前作出决定并告知管理人。
从以上地方法院对小额债权组的规定来看：各地方法院均以破产法第82条条文字面原意即债权额大小标准进行设定，其中北京市高院、广东省高院、江西省高院增加了清偿比例的设立标准；但这些标准仍不具备操作性，小额债权的界定范围、小额债权的清偿等问题并未具体化。深圳市中院、山东省高院、广东省高院、云南省高院对小额债权组的设立可以采用依职权和依申请两种模式，但设立主体仍为法院；其中深圳市中院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》规定以合议庭为设立主体，而其发布的《破产案件管理人工作规范》规定以管理人为设立主体，两个文件对小额债权组的设立主体规定却截然不同。
（二）域外关于小额债权组制度的立法现状
我国现行适用的《企业破产法》在立法过程中结合我国国情吸收、借鉴了许多域外立法的先进制度和规定，鉴于我国《企业破产法》面临修改之际，对于其中关于小额债权组制度困境问题可以通过参考域外立法相关规定，学习和借鉴域外成功经验，完善、细化我国小额债权组制度的相应配套规定。
1.小额债权组的设立主体方面
《美国破产法》第1122条规定将小额债权组设立的最终控制权归于法院的事前批准，即法院基于管理便利的合理性和必要性考虑，在得到法院准许的情况下，可以将金额较小或金额减少至一定数额的无担保债权人单独分组。1按照此规定，美国的小额债权组是从无担保债权人中分化出来且由法院决定的，而我国的小额债权组设置也采用类似做法，可能主要缘由在于我国破产法的重整制度板块在立法时主要借鉴了美国的破产法。
相反，英国破产法的做法则与美国破产法截然不同，其采用的是法院事后监管，将小额债权组分组的设立由破产执业者进行抉择和判断，但若产生不利后果事后可能受到法院司法审查。由此可见，英国的小额债权组由破产执业者设立，但也并非完全放任由破产执业者自由设置，法院的事后司法审查倒逼破产执业者在设立小额债权组时应审慎考虑，以此限制其权力行使边界。
2.小额债权范围的界定方面
对于小额债权范围的界定，美国和英国只是作了原则性规定，以“特定群体的共同利益”或“金额较小”作为判断，但该两国属于判例法国家，以“遵循先例”为基本原则，将先前法院的判例作为审理和裁决的法律依据，因此没有规定统一标准；德国和法国作为大陆法系国家，对此统一了参考标准，将一定比例或绝对值作为界定标准。《德国支付不能法》第222条第3款将小额债权的划定范围界定在债务人债务总额的1%范围内或1000欧元以内。2《法国困境企业司法重整及清算法》第76条的2款将小额债权的划定范围界定在债权总额的5%范围内。3虽然此种标准简单粗暴、也存在真正的弱势群体利益被排除在该范围内，但为实务操作提供了参考标准。
3.小额债权组的清偿方面
关于小额债权组的清偿比例、清偿时间问题，《韩国统一倒产法》规定为即使其他债权皆未获完全清偿，小额债权也被允许全额清偿。4此等规定实质是对小额债权人进行了提前清偿且清偿比例不作调整予以100%清偿。《日本公司更生法》第112条之二第4款同样规定了对小额债权进行早期偿付，而且可以提前到更生计划批准前，前提是该等清偿能够使更生程序顺利推进，并需要由管理人申请，5但是对于清偿比例未予规定。
二、关于我国小额债权组制度司法实践现状
本文以全国企业破产重整案件网为案件素材收集平台，统计了自2016年8月1日最高人民法院开通“全国企业破产重整案件网”后在该平台披露破产重整企业关于小额债权组设立情况。虽然2016年8月1日建立了上述信息披露平台，但并非所有重整企业均在全国企业破产重整案件网进行了案件信息的披漏，同时受限于搜索方式、收集方法等客观因素，数据与实际情况可能存在差异。由于小额债权组的设立情况体现在重整计划草案内容和表决中，样本统计须以重整计划草案作为依据，因此本文在统计过程中以“重整计划草案”为筛选对象，截止2022年9月15日，共收集到212条数据，剔除重复的、不相关的和无法确定的数据，统计出样本总数12个；为避免以上述关键词进行统计存在遗漏，本文再次以“小额债权组”为关键词进行统计，截止2022年9月15日，共收集到179条数据，剔除重复的（包括与以“重整计划草案”为筛选对象重复的案件）、不相关的数据，统计出样本总数79个。两项筛选对象统计出本文样本数合计91个。
（一）审结重整案件数量情况
为配合供给侧结构性改革向前推进，加快出清过剩产能，处置“僵尸企业”，推进资产重组，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置，近年来，国务院及其有关部门、最高人民法院和各地区法院积极开展企业破产法的配套制度建设，先后出台和发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》《加快完善市场主体退出制度改革方案》《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等政策性文件，为加快市场主体退出、积极开展企业破产法的实施完善了配套制度建设。本文检索了最高人民法院近3年工作报告及其他官方数据，2019年全国法院审结破产重整案件497件6，2020年全国法院审结破产重整案件728件7，2021年全国法院审结破产重整案件732件8。近三年破产重整案件的审结数量具体情况见图1：
（二）小额债权组设立情况
根据对统计样本进行分析，剔除掉2019年以前和2022年的样本数据，有62家破产重整企业在重整计划草案表决程序中设立小额债权组（包括债权人会议未通过重整计划草案且法院也未批准的案件），1家破产重整企业将普通债权组分为一类普通债权组和二类普通债权组（未见重整计划草案，具体详情不知），小额债权组设立情况占2019年-2021年破产重整案件审结数量的3.168%。可见，小额债权组在实务中并未成为破产重整程序表决组设立的常态。小额债权组设置情况见图2：
（三）小额债权范围界定情况
本文对设置了小额债权组中的32个样本（30家重整企业因未检索到重整计划草案或小额债权组设立决定书无法判定分组界定点，因此未计算到本次样本中）进行分析，小额债权组进行分组的界定点相差悬殊，界定数额最低设置为2万元，最高界定点高达520万元。具体而言，小额债权分组界定点设置在20万元以内（含本数）的共有20家，20万以上（不含）50万以下（含）的有6家，50万元以上（不含）100万元以下（含）的2家，100万元以上（不含）的4家。小额债权组界定数额具体情况见图3：
（四）小额债权组的清偿情况
在32个设置了小额债权组样本中仅检索到24家重整企业的清偿情况，从中分析出对小额债权组清偿比例均作了不同程度安排，其清偿比例也与普通债权组大多进行了区别对待。具体而言，单纯以小额债权组清偿比例角度：小额债权组能得到完全清偿的有12家重整企业，9家重整企业小额债权组未能完全清偿，该两种清偿方案均按单一比例进行清偿；另有3家重整企业对小额债权组采用分段按比例递减清偿。以小额债权组与普通债权组清偿比例进行比较的角度：24个样本中13家重整企业对普通债权组的清偿采用分段递减清偿，其中12家重整企业对小额债权分组界定点以下部分采取与小额债权组一致的清偿比例，分界点以上部分按照更低的比例清偿，另有1家重整企业采取与小额债权组界定点不一致的分段点进行分段递减清偿；8家重整企业对普通债权组的清偿按单一比例进行清偿且清偿率低于小额债权组；另有2家重整企业对普通债权组与小额债权组按同一单一比例清偿；剩余1家重整企业因未检索到重整计划草案，重整计划草案批准裁定书也未提及，因此对普通债权组清偿方案不详。从对统计样本分析中不难发现：首先，小额债权的清偿比例均不统一，清偿比例差别悬殊，最低清偿10%，最高予以全额清偿；其次，小额债权组与普通债权组清偿方案大体有3种，且小额债权组获得的清偿比例大多高于普通债权组。
三、我国小额债权组制度现存的问题
从前文统计情况可以看出，在实务中，我国破产重整程序中小额债权表决组的适用情形比较少，其未能普遍适用，在理论和实务操作上可能存在以下几方面的制度缺陷。
（一）小额债权组制度法理基础存在争议
我国破产法第82条对重整计划草案的分组表决进行强制划分，类型固定，小额债权组也是从普通债权组中分化出来，其性质实质上仍为普通债权。根据联合国国际贸易法委员会编著的《破产法立法指南》对债权分类进行解释：“对债权进行分类的首要目的是达到给予债权人公平和公正的待遇，对类似情形的债权同等处理，确保重整计划对某个特定类别的所有债权人给予一系列同样的条件。这是确保按照破产法中确立的优先顺序处理优先权或优惠债权的一种方法。”9我国破产法113条也规定，同一类债权组应当按同等比例、同一条件受偿，任何债权人都不应当获得优于同类债权人进行更高比例的受偿。但从实务中可以看出，小额债权组的清偿比例往往高于普通债权组甚至获得全额受偿。《破产法释义》解释认为“对小额债权人提高清偿对大额债权人的权益影响很小”，但该种解释无法否认该等清偿实际上造成了普通债权组的清偿率下降。对此，有学者认为：“分组”清偿模式相当于为小额债权创设了一个优先级顺位，造成同类债权人获偿不同的客观结果，导致一组普通债权人对他组债权人的倾轧，违背普通债权人之间的横向公平要求。”10而韩长印教授在其《从分组到分段：重整程序中的小额债权清偿机制问题》一文中也认为小额债权分组优惠清偿违背债的平等性，并提出普通债权组内分段递减清偿更接近债的平等性目标。11同时，也有实务界人士提出“根据企业破产法第82条的规定，单独设立小额债权组进行表决，其立法本意是通过对小额债权人进行适当的利益倾斜，提高重整计划草案通过率。但在司法实践中，设立小额债权组因违反了公平对待同一性质债权人的原则，引发其他债权人的不满，反而影响了重整计划通过的目标。”12总体而言，设置小额债权组并以此获得比普通债权组更高比例、更优先顺位受偿是否实质损害破产重整程序中的公平原则成为当下亟需深入研究的问题。
（二）小额债权组设置主体分离导致实务操作不协调
我国破产法第82条规定设置小额债权组的决定主体为法院，而破产法第79条、第80条规定重整计划草案的制作主体为破产管理人或债务人，重整计划草案包含了债权分类、债权调整方案、债权受偿方案等，债权分组与债权清偿是关联的，也即小额债权组的设立与清偿安排其实是一体的，“两项职权本身似乎是无法分开行使的，在确定是否单独分组的同时，其实就需要同步确定大额债权与小额债权的分界线、两类债权的清偿比例等，如将他们分割为不同的职权、分属不同的权利主体和处置环节，难免有简单问题复杂化之嫌”13，容易导致实务操作的不协调。首先，管理人在重整程序中法定职责之一是对债权人申报的债权进行审查，其直接与各类债权人接触和对话，对债权人的诉求更为了解，同时管理人在与投资人进行投资谈判时需要结合各类债权人的利益，最终根据投资人的投资金额、投资方式、企业资产负债评估出重整企业清偿率，从而制定相应清偿方案，因此，管理人对于是否有必要设置小额债权组相较于法院更具有发言权。其次，重整计划草案的制定属于持续性的过程，债权的分类、调整、清偿以及重整计划草案的表决分组等都皆由管理人或债务人经衡量后制定，法院很难在重整计划草案制定出来前评判是否有必要设立小额债权组，只有通过对完整的重整计划草案进行实质审查予以评判。
（三）小额债权组数额的界定无明确标准
小额债权的“小额”如何界定，采取明确标准还是结合破产企业负债情况和偿债能力因个案而有所差异，对此我国破产法并没有规定，司法解释及各地方法院的指导性规定也未涉及划分小额债权数额的具体规定及相应标准，导致实务中界定小额债权分界点时大多建立在有利于重整计划草案通过的首要目的之上，沦为重整计划草案通过的工具；而且小额债权的数额没有明确标准，导致具体适用过程中因不同债权群体的利益博弈而容易引发争议，也使得小额债权组制度在破产重整实务中使用率极低。从上文统计样本中，最低以2万元、最高以520万元作为小额债权组分界点，“小额”属于相对概念，单纯以数额的大小判断是否合理，有待商榷。
（四）小额债权组的清偿无指引标准
由于缺乏上位法的具体规定，导致实务中在小额债权清偿安排上往往缺乏参考标准。小额债权组设立的初衷是通过提高小额债权人的清偿以提高重整计划草案通过率，但小额债权人的获益必然以牺牲普通债权组的利益为代价，事实上在普通债权组的清偿顺位前增加了一个优先债权组。而且债权人在上述初衷下进行的划分又不具有话语权，即使其极力反对，法律也未赋予其相应的救济途径。
另外，根据重整计划草案所确定小额债权人和普通债权组人之间清偿标准的差异，提高小额债权的清偿很容易激发债权金额接近分界点以上附近债权人的矛盾，这类债权人所获清偿比例可能大幅度低于小额债权人。由此可能引发的后果是：此类大额债权人可能直接投票反对重整计划草案；也可能会选择放弃或让与其超出分界点部分的债权以获得更高的清偿，该等做法虽然符合债权处分原则，但不利于重整计划草案的制定、表决。
四、小额债权组制度价值分析
（一）小额债权组差异化清偿符合实质公平的理念
“同质债权同等处理”基于个体或不同组别的不同利益诉求，尊重的是债权的实质差异性，将具有实质相同或相似利益的债权人划分到同一个组别，使其获得平等、公正的待遇。对于无担保、非优先的普通债权组而言，并非所有的债权人所代表的权利或利益实质性相似，必然也存在层级或差异性，对其中在社会、经济地位上处于弱势群体部分划分单独的组别与普通债权组予以差别性对待，有利于保护“弱势”群体的利益，符合实质公平的理念。王卫国教授在《破产法精义》一书中对企业破产法第82条注释：“分组表决制根据破产法关于同一性质的债权人平等对待的原则，按照法律规定的债权类别，将债权人分为不同的组，在重整计划草案对不同类别的债权分别制定清偿方案的基础上，在重整计划表决中以表决组为单位进行表决。”“小额债权组并非必须设立，但一旦成立，就应当成为与以上四个表决组相并列的一个独立表决单位，其表决结果应单独计算，不与普通债权组相混同。”14既然代表“弱势”群体利益的小额债权组作为独立组别对重整计划草案进行表决，而且与有担保债权组、职工债权组、税收债权组、普通债权组并列，那么，其代表了与普通债权组不同的权利集体，其清偿安排应当与普通债权组区别对待，同时，在小额债权组组别内进行同等清偿，遵循了同质债权同等处理的原则，也符合债的平等性。小额债权组与普通债权组进行差异化清偿并非必然导致不公平，其关键在于小额债权人是否为“弱势”群体，数额大小不是评判的唯一标准，还需考虑债权发生的缘由、种类、主体等实质性内容，将该等实质内容一致的债权人列为同一组予以同等清偿，并不违背债的平等性，反而体现了公平原则。
（二）小额债权组制度有利于提高重整效率
对重整程序中处于“弱势”地位小额债权人单独设置小额债权组，其代表实质性相似的权利或利益，能够集中表达其利益诉求，对重整计划草案内容更容易形成共识；同时给予该组差别对待，能够调动该组债权人积极性，支持重整计划草案顺利通过，若重整计划草案对其债权不作调整的话，该组甚至不用参与重整计划草案表决，有利于简化重整表决程序、加快重整程序的进度。我国破产法设立小额债权组的首要目标即为通过提高小额债权组清偿率以提高重整计划草案通过率，符合小额债权组制度本身的效率价值。
五、小额债权组制度缺陷的完善建议
在衡量小额债权组制度符合公平与效率双重价值的基础上，须进一步为实务中实施该制度完善相应的配套规定，以此更好发挥该制度所具备的制度价值和优势。
（一）将管理人列为小额债权组设立主体
法律规定法院有权决定设立小额债权组，而小额债权设立与否将会影响重整计划草案债权分类与调整、债权清偿以及表决，将小额债权组设立权分离极大影响实务操作中重整计划草案制定的不协调性。因重整计划草案制定者对是否设立小额债权组具有天然的判断优势，将该项职责交由重整计划草案制定者决定更为合适。当然，小额债权设立与否涉及到公平与效率的判断，完全交由重整计划草案制定者决定可能将导致权力的滥用，因此，可以参照英国破产法“事后监管”的做法，完善我国破产法第86条、87条法院对表决后重整计划草案的审查权，明确法院不仅对表决程序的合法性、债权人权益等进行实质审查，还应当审查重整计划草案制定者对债权的分组，特别是小额债权组设立是否合理。
（二）明确小额债权数额的界定范围
小额债权组能够区别对待的法理基础是实质公平，关注的是特定“弱势”群体的共同利益，因此界定小额债权分界点时不能采取“一刀切”，仅规定以某一数额划分出小额债权组，该等做法可能不符合重整个案的具体债权债务情况。因此，小额债权数额的界定要结合个案，考察债权人现实的社会、经济情况是否处于“弱势”，但若以此规定原则性太强，也会造成重整计划草案制定者区分成本过高、降低重整效率或者重整计划草案制定者滥用分组权力，法律制定出来的目的之一是为了让其普遍适用于社会，不具有可操作性的法律终将束之高阁。为避免该制度再次搁置不用，可以结合德国和法国破产法采取的比例法，将小额债权组界定在普通债权总额的一定比例范围以内。该种做法虽然无法做到绝对的公平，但也能最大程度地将弱势群体纳入小额债权组。
（三）对小额债权组的清偿标准进行类型化
从重整制度公平和效率价值角度，小额债权组的清偿比例采取与普通债权组同等比例清偿，无法保障小额债权人利益，也无法调动其支持重整计划草案的积极性，甚至不排除大概率反对重整计划草案，从而增加未通过表决组概率。小额债权组作为代表在实体上具有相同或相似利益的特定“弱势”群体，独立于普通债权组单独为一组，代表不同的权益，具有独立的表决权，而重整计划草案对债务清偿安排是根据债权的不同分组给予不同的清偿方案，同一组别同等清偿方案。那么，小额债权组的清偿也应独立于普通债权组，甚至优先清偿以保护小额债权人的利益。此时，因小额债权组如其他优先债权组（职工债权组、社保债权组和税款债权组）作为独立组别，享有其独立的清偿方案，不存在牺牲普通债权组的利益提高其清偿率的论断。而对于高于小额债权组临界点附近的债权在考察确属“弱势”群体范畴的，可以将其纳入小额债权组清偿，防止激化该部分债权人的反对情绪。
六、结论
小额债权分组制度在实务中适用率低主要问题可能在于对其法理基础的误解和法律规定的不可操作性。将具有实质相同或相似利益的特定“弱势”群体设立小额债权组并区别对待符合实质公平的原则，且不违背债的平等性。不论设立小额债权组的立法初衷为何，但该制度本身有利于集中反映该等利益群体的意志，有利于保护处于弱势的小额债权人的利益；对于其区别对待也有助于促使重整计划草案的通过，从整体上加快重整程序的效率。从这样的角度可以看出该制度本身体现了公平与效率的价值。
脚注：
1.《美国破产法》第1122条（b），转引自：黄思彦：《小额债权的重整分组研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文，第24页。
2.德国《支付不能法》第222条第3款，转引自：黄思彦《：小额债权的重整分组研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文，第32页。
3.《法国困境企业司法重整及清算法》第76条的2款，转引自：黄思彦：《小额债权的重整分组研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文，第32页。
4.刘国栋：《破产重整中小额债权组制度研究》，华东政法大学2020年硕士学位论文，第22页。
5.《日本公司更生法》第112条之二第4款，转引自：刘国栋：《破产重整中小额债权组制度研究》，华东政法大学2020年硕士学位论文，第22页。
6.《为民营经济健康发展撑起“法治蓝天”—人民法院保护产权和企业家合法权益工作综述》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-267771.html，访问日期：2022年9月15日。
7.《最高人民法院工作报告——2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-290831.html，访问日期：2022年9月15日。
8.《最高人民法院工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-349601.html，访问日期：2022年9月15日。
9.联合国国际贸易法委员会：《破产法立法指南》，2006年纽约中文版，第194页，转引自：王卫国：《破产法精义》，法律出版社2007年版，第247页。
10.张钦昱：《论公平原则在重整计划强制批准中的适用》，载《法商研究》2018年第6期。
11.韩长印：《从分组到分段:重整程序中的小额债权清偿机制问题》，载《法学》2019年12月。
12.赵玉忠、张德忠：《关于企业重整过程中几个问题的思考与应对——以淄博钜创纺织品有限公司重整案为视角》，载《山东审判》2015年03期。
13.韩长印：《从分组到分段:重整程序中的小额债权清偿机制问题》，载《法学》2019年12月。
14.王卫国：《破产法精义》，法律出版社2007年版，第250页。
我国《企业破产法》第82条规定，依照债权分类分为担保债权组、职工债权组、税收债权组、普通债权组分组对重整计划草案进行表决，法院在必要时可以决定在普通债权组中设小额债权组对重整计划草案进行表决。重整分组制度建立在尊重权利的实质相同或相似性标准上将性质、顺位等相同的债权人划分在同一组，并在清偿安排上给予同一组同等对待，不同组进行差别对待，该制度设计可以更全面、准确地反映代表不同利益的各组债权人的意志表达，实质承认了不同组债权人所代表的权利的差异性和同质债权之间的平等性。根据《企业破产法》第82条第2款规定，小额债权组是从普通债权组中分化出来，其实质仍属于普通债权，但在实务中设置小额债权组进行分组表决的同时，往往会给予小额债权组高于普通债权组的清偿方案，该种做法是否符合《企业破产法》关于公平清理债权债务的宗旨、同质债权同等处理的原则，是否是造成小额债权组制度适用率低的缘由。在我国《企业破产法》面临修改之际，本文对小额债权组制度进行必要的思考和分析，以此提出可供参考的立法建议。
关键词：破产重整 小额债权组 普通债权组
一、关于小额债权组制度的立法现状
（一）我国关于小额债权组制度的立法现状
1.法律对小额债权组制度的规定过于单一
我国关于小额债权组的规定仅限于《企业破产法》第82条第2款之规定，亦为此制度设立的唯一法律依据。全国人大常委会法工委编著的《破产法释义》对该条款的立法本意解释为“在实践中，大债权人往往人数少但是债权数额大，而小债权人往往人数很多但是债权数额却较小。如果把所有普通债权作为一组进行表决，按照同一比例清偿，重整计划草案很难取得出席会议的债权人半数同意。如果对小额债权人提高清偿比例以取得他们的同意，对大额债权人的权益影响也很小。因此，本条第2款规定，人民法院在必要时可以决定在普通债权组中设立小额债权组对重整计划草案进行表决。”由此可以看出，此条款规定设立小额债权组旨在通过提高占据人数优势但债权份额占比悬殊的小额债权人的清偿比例以保障重整计划草案的顺利通过，其立法原意并非为考虑弱者利益保护，更多是为了解决重整计划草案通过效率的问题，但不可否认的是设立小额债权组确实在一定程度上确保小额债权人的意志得到充分表达、保护了弱势群体的利益。但是，《企业破产法》及其他法律未就涉及构成“必要时”的情形或标准，小额债权范围的界定，小额债权组的清偿问题，债权人对设立小额债权组有异议时如何救济等实际操作中可能存在的问题进行细化规定。该规定过于单一，可操作性不强，在破产重整实务中设立小额债权组时缺乏统一依据和参考标准。因此对于解决实务中存在的具体问题具有一定的难度。
2.司法解释没有涉及对小额债权组制度的规定
根据《中华人民共和国立法法》第104条的规定，最高人民法院可以针对具体的法律条文作出属于审判工作中具体应用法律并符合立法的目的、原则和原意的解释。但自《企业破产法》实施以来，最高人民法院并未作出专门对重整程序中小额债权的分组问题予以细化的司法解释等规定，甚至未作出过其他不属于司法解释的指导性规定。该制度缺乏可操作性规则设计的后果便是在司法实践中适用该条款时缺乏约束和标准，引发损害大额债权人合法权益的质疑，导致小额债权人与大额债权人之间的矛盾越发尖锐；同时使得小额债权组的设立容易沦为通过重整计划草案的操作工具。
3.地方法院“指导性文件”规定亦显原则
在最高人民法院没有针对小额债权组的规定作出任何司法解释的情况下，部分地区高院或中院存在以审判指引或指南等形式作出解释性文件，并在该法院辖区内予以适用。经检索，存在以下地方高院或中院制定了关于小额债权组设立的“指导性文件”，但同样也不具有可操作性。
北京市高级人民法院发布的《企业破产案件审理规程》第215条关于“分组方法”第2款规定：必要时，人民法院可以决定对普通债权人按债权额大小、清偿比例的不同等标准增加分组。同一清偿额度的债权人不应另行拆分。
《深圳市中级人民法院关于印发<审理企业重整案件的工作指引（试行）>的通知》第九十条规定：重整计划草案对普通债权根据债权额大小作出分类调整的，合议庭应当依据债务人或者管理人的申请，设置相应表决组。
《深圳市中级人民法院破产案件管理人工作规范》第六十条规定：管理人可以根据实际需要设置小额债权组等表决组对重整计划草案进行表决。
《重庆市第五中级人民法院企业破产案件审理指南（试行）》第一百一十九条规定：重整计划草案进行分组表决时，重整计划草案对普通债权根据债权额大小作出分类调整的，应当设置相应表决组。
《山东省高级人民法院关于印发<企业破产案件审理规范指引（试行）>的通知》第一百五十条规定：重整计划草案进行分组表决时，重整计划草案对普通债权根据债权额大小作出分类调整的，人民法院应当依据债务人或者管理人的申请，设置相应表决组。
《关于印发<广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引>的通知》第九十四条关于“重整计划草案的分组表决”规定：债权人依照企业破产法第八十二条第一款的规定，按照债权性质的不同进行分组表决。经管理人申请，人民法院可以决定对普通债权人按照债权性质、清偿条件或债权额等进行分组。
《江西省高级人民法院企业破产案件审理规程（试行）》第一百二十七条第二款规定：必要时，人民法院可以决定对普通债权人按债权额大小、清偿比例的不同等标准增加分组。同一清偿额度的债权人不应另行拆分。
《云南省高级人民法院关于印发<破产案件审判指引（试行）>的通知》第一百一十六条规定：人民法院可以依据利害关系人申请或依职权决定在普通债权组中设小额债权组对重整计划草案进行表决。人民法院决定设小额债权组的，应在分组表决十日前作出决定并告知管理人。
从以上地方法院对小额债权组的规定来看：各地方法院均以破产法第82条条文字面原意即债权额大小标准进行设定，其中北京市高院、广东省高院、江西省高院增加了清偿比例的设立标准；但这些标准仍不具备操作性，小额债权的界定范围、小额债权的清偿等问题并未具体化。深圳市中院、山东省高院、广东省高院、云南省高院对小额债权组的设立可以采用依职权和依申请两种模式，但设立主体仍为法院；其中深圳市中院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》规定以合议庭为设立主体，而其发布的《破产案件管理人工作规范》规定以管理人为设立主体，两个文件对小额债权组的设立主体规定却截然不同。
（二）域外关于小额债权组制度的立法现状
我国现行适用的《企业破产法》在立法过程中结合我国国情吸收、借鉴了许多域外立法的先进制度和规定，鉴于我国《企业破产法》面临修改之际，对于其中关于小额债权组制度困境问题可以通过参考域外立法相关规定，学习和借鉴域外成功经验，完善、细化我国小额债权组制度的相应配套规定。
1.小额债权组的设立主体方面
《美国破产法》第1122条规定将小额债权组设立的最终控制权归于法院的事前批准，即法院基于管理便利的合理性和必要性考虑，在得到法院准许的情况下，可以将金额较小或金额减少至一定数额的无担保债权人单独分组。1按照此规定，美国的小额债权组是从无担保债权人中分化出来且由法院决定的，而我国的小额债权组设置也采用类似做法，可能主要缘由在于我国破产法的重整制度板块在立法时主要借鉴了美国的破产法。
相反，英国破产法的做法则与美国破产法截然不同，其采用的是法院事后监管，将小额债权组分组的设立由破产执业者进行抉择和判断，但若产生不利后果事后可能受到法院司法审查。由此可见，英国的小额债权组由破产执业者设立，但也并非完全放任由破产执业者自由设置，法院的事后司法审查倒逼破产执业者在设立小额债权组时应审慎考虑，以此限制其权力行使边界。
2.小额债权范围的界定方面
对于小额债权范围的界定，美国和英国只是作了原则性规定，以“特定群体的共同利益”或“金额较小”作为判断，但该两国属于判例法国家，以“遵循先例”为基本原则，将先前法院的判例作为审理和裁决的法律依据，因此没有规定统一标准；德国和法国作为大陆法系国家，对此统一了参考标准，将一定比例或绝对值作为界定标准。《德国支付不能法》第222条第3款将小额债权的划定范围界定在债务人债务总额的1%范围内或1000欧元以内。2《法国困境企业司法重整及清算法》第76条的2款将小额债权的划定范围界定在债权总额的5%范围内。3虽然此种标准简单粗暴、也存在真正的弱势群体利益被排除在该范围内，但为实务操作提供了参考标准。
3.小额债权组的清偿方面
关于小额债权组的清偿比例、清偿时间问题，《韩国统一倒产法》规定为即使其他债权皆未获完全清偿，小额债权也被允许全额清偿。4此等规定实质是对小额债权人进行了提前清偿且清偿比例不作调整予以100%清偿。《日本公司更生法》第112条之二第4款同样规定了对小额债权进行早期偿付，而且可以提前到更生计划批准前，前提是该等清偿能够使更生程序顺利推进，并需要由管理人申请，5但是对于清偿比例未予规定。
二、关于我国小额债权组制度司法实践现状
本文以全国企业破产重整案件网为案件素材收集平台，统计了自2016年8月1日最高人民法院开通“全国企业破产重整案件网”后在该平台披露破产重整企业关于小额债权组设立情况。虽然2016年8月1日建立了上述信息披露平台，但并非所有重整企业均在全国企业破产重整案件网进行了案件信息的披漏，同时受限于搜索方式、收集方法等客观因素，数据与实际情况可能存在差异。由于小额债权组的设立情况体现在重整计划草案内容和表决中，样本统计须以重整计划草案作为依据，因此本文在统计过程中以“重整计划草案”为筛选对象，截止2022年9月15日，共收集到212条数据，剔除重复的、不相关的和无法确定的数据，统计出样本总数12个；为避免以上述关键词进行统计存在遗漏，本文再次以“小额债权组”为关键词进行统计，截止2022年9月15日，共收集到179条数据，剔除重复的（包括与以“重整计划草案”为筛选对象重复的案件）、不相关的数据，统计出样本总数79个。两项筛选对象统计出本文样本数合计91个。
（一）审结重整案件数量情况
为配合供给侧结构性改革向前推进，加快出清过剩产能，处置“僵尸企业”，推进资产重组，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置，近年来，国务院及其有关部门、最高人民法院和各地区法院积极开展企业破产法的配套制度建设，先后出台和发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》《加快完善市场主体退出制度改革方案》《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等政策性文件，为加快市场主体退出、积极开展企业破产法的实施完善了配套制度建设。本文检索了最高人民法院近3年工作报告及其他官方数据，2019年全国法院审结破产重整案件497件6，2020年全国法院审结破产重整案件728件7，2021年全国法院审结破产重整案件732件8。近三年破产重整案件的审结数量具体情况见图1：
（二）小额债权组设立情况
根据对统计样本进行分析，剔除掉2019年以前和2022年的样本数据，有62家破产重整企业在重整计划草案表决程序中设立小额债权组（包括债权人会议未通过重整计划草案且法院也未批准的案件），1家破产重整企业将普通债权组分为一类普通债权组和二类普通债权组（未见重整计划草案，具体详情不知），小额债权组设立情况占2019年-2021年破产重整案件审结数量的3.168%。可见，小额债权组在实务中并未成为破产重整程序表决组设立的常态。小额债权组设置情况见图2：
（三）小额债权范围界定情况
本文对设置了小额债权组中的32个样本（30家重整企业因未检索到重整计划草案或小额债权组设立决定书无法判定分组界定点，因此未计算到本次样本中）进行分析，小额债权组进行分组的界定点相差悬殊，界定数额最低设置为2万元，最高界定点高达520万元。具体而言，小额债权分组界定点设置在20万元以内（含本数）的共有20家，20万以上（不含）50万以下（含）的有6家，50万元以上（不含）100万元以下（含）的2家，100万元以上（不含）的4家。小额债权组界定数额具体情况见图3：
（四）小额债权组的清偿情况
在32个设置了小额债权组样本中仅检索到24家重整企业的清偿情况，从中分析出对小额债权组清偿比例均作了不同程度安排，其清偿比例也与普通债权组大多进行了区别对待。具体而言，单纯以小额债权组清偿比例角度：小额债权组能得到完全清偿的有12家重整企业，9家重整企业小额债权组未能完全清偿，该两种清偿方案均按单一比例进行清偿；另有3家重整企业对小额债权组采用分段按比例递减清偿。以小额债权组与普通债权组清偿比例进行比较的角度：24个样本中13家重整企业对普通债权组的清偿采用分段递减清偿，其中12家重整企业对小额债权分组界定点以下部分采取与小额债权组一致的清偿比例，分界点以上部分按照更低的比例清偿，另有1家重整企业采取与小额债权组界定点不一致的分段点进行分段递减清偿；8家重整企业对普通债权组的清偿按单一比例进行清偿且清偿率低于小额债权组；另有2家重整企业对普通债权组与小额债权组按同一单一比例清偿；剩余1家重整企业因未检索到重整计划草案，重整计划草案批准裁定书也未提及，因此对普通债权组清偿方案不详。从对统计样本分析中不难发现：首先，小额债权的清偿比例均不统一，清偿比例差别悬殊，最低清偿10%，最高予以全额清偿；其次，小额债权组与普通债权组清偿方案大体有3种，且小额债权组获得的清偿比例大多高于普通债权组。
三、我国小额债权组制度现存的问题
从前文统计情况可以看出，在实务中，我国破产重整程序中小额债权表决组的适用情形比较少，其未能普遍适用，在理论和实务操作上可能存在以下几方面的制度缺陷。
（一）小额债权组制度法理基础存在争议
我国破产法第82条对重整计划草案的分组表决进行强制划分，类型固定，小额债权组也是从普通债权组中分化出来，其性质实质上仍为普通债权。根据联合国国际贸易法委员会编著的《破产法立法指南》对债权分类进行解释：“对债权进行分类的首要目的是达到给予债权人公平和公正的待遇，对类似情形的债权同等处理，确保重整计划对某个特定类别的所有债权人给予一系列同样的条件。这是确保按照破产法中确立的优先顺序处理优先权或优惠债权的一种方法。”9我国破产法113条也规定，同一类债权组应当按同等比例、同一条件受偿，任何债权人都不应当获得优于同类债权人进行更高比例的受偿。但从实务中可以看出，小额债权组的清偿比例往往高于普通债权组甚至获得全额受偿。《破产法释义》解释认为“对小额债权人提高清偿对大额债权人的权益影响很小”，但该种解释无法否认该等清偿实际上造成了普通债权组的清偿率下降。对此，有学者认为：“分组”清偿模式相当于为小额债权创设了一个优先级顺位，造成同类债权人获偿不同的客观结果，导致一组普通债权人对他组债权人的倾轧，违背普通债权人之间的横向公平要求。”10而韩长印教授在其《从分组到分段：重整程序中的小额债权清偿机制问题》一文中也认为小额债权分组优惠清偿违背债的平等性，并提出普通债权组内分段递减清偿更接近债的平等性目标。11同时，也有实务界人士提出“根据企业破产法第82条的规定，单独设立小额债权组进行表决，其立法本意是通过对小额债权人进行适当的利益倾斜，提高重整计划草案通过率。但在司法实践中，设立小额债权组因违反了公平对待同一性质债权人的原则，引发其他债权人的不满，反而影响了重整计划通过的目标。”12总体而言，设置小额债权组并以此获得比普通债权组更高比例、更优先顺位受偿是否实质损害破产重整程序中的公平原则成为当下亟需深入研究的问题。
（二）小额债权组设置主体分离导致实务操作不协调
我国破产法第82条规定设置小额债权组的决定主体为法院，而破产法第79条、第80条规定重整计划草案的制作主体为破产管理人或债务人，重整计划草案包含了债权分类、债权调整方案、债权受偿方案等，债权分组与债权清偿是关联的，也即小额债权组的设立与清偿安排其实是一体的，“两项职权本身似乎是无法分开行使的，在确定是否单独分组的同时，其实就需要同步确定大额债权与小额债权的分界线、两类债权的清偿比例等，如将他们分割为不同的职权、分属不同的权利主体和处置环节，难免有简单问题复杂化之嫌”13，容易导致实务操作的不协调。首先，管理人在重整程序中法定职责之一是对债权人申报的债权进行审查，其直接与各类债权人接触和对话，对债权人的诉求更为了解，同时管理人在与投资人进行投资谈判时需要结合各类债权人的利益，最终根据投资人的投资金额、投资方式、企业资产负债评估出重整企业清偿率，从而制定相应清偿方案，因此，管理人对于是否有必要设置小额债权组相较于法院更具有发言权。其次，重整计划草案的制定属于持续性的过程，债权的分类、调整、清偿以及重整计划草案的表决分组等都皆由管理人或债务人经衡量后制定，法院很难在重整计划草案制定出来前评判是否有必要设立小额债权组，只有通过对完整的重整计划草案进行实质审查予以评判。
（三）小额债权组数额的界定无明确标准
小额债权的“小额”如何界定，采取明确标准还是结合破产企业负债情况和偿债能力因个案而有所差异，对此我国破产法并没有规定，司法解释及各地方法院的指导性规定也未涉及划分小额债权数额的具体规定及相应标准，导致实务中界定小额债权分界点时大多建立在有利于重整计划草案通过的首要目的之上，沦为重整计划草案通过的工具；而且小额债权的数额没有明确标准，导致具体适用过程中因不同债权群体的利益博弈而容易引发争议，也使得小额债权组制度在破产重整实务中使用率极低。从上文统计样本中，最低以2万元、最高以520万元作为小额债权组分界点，“小额”属于相对概念，单纯以数额的大小判断是否合理，有待商榷。
（四）小额债权组的清偿无指引标准
由于缺乏上位法的具体规定，导致实务中在小额债权清偿安排上往往缺乏参考标准。小额债权组设立的初衷是通过提高小额债权人的清偿以提高重整计划草案通过率，但小额债权人的获益必然以牺牲普通债权组的利益为代价，事实上在普通债权组的清偿顺位前增加了一个优先债权组。而且债权人在上述初衷下进行的划分又不具有话语权，即使其极力反对，法律也未赋予其相应的救济途径。
另外，根据重整计划草案所确定小额债权人和普通债权组人之间清偿标准的差异，提高小额债权的清偿很容易激发债权金额接近分界点以上附近债权人的矛盾，这类债权人所获清偿比例可能大幅度低于小额债权人。由此可能引发的后果是：此类大额债权人可能直接投票反对重整计划草案；也可能会选择放弃或让与其超出分界点部分的债权以获得更高的清偿，该等做法虽然符合债权处分原则，但不利于重整计划草案的制定、表决。
四、小额债权组制度价值分析
（一）小额债权组差异化清偿符合实质公平的理念
“同质债权同等处理”基于个体或不同组别的不同利益诉求，尊重的是债权的实质差异性，将具有实质相同或相似利益的债权人划分到同一个组别，使其获得平等、公正的待遇。对于无担保、非优先的普通债权组而言，并非所有的债权人所代表的权利或利益实质性相似，必然也存在层级或差异性，对其中在社会、经济地位上处于弱势群体部分划分单独的组别与普通债权组予以差别性对待，有利于保护“弱势”群体的利益，符合实质公平的理念。王卫国教授在《破产法精义》一书中对企业破产法第82条注释：“分组表决制根据破产法关于同一性质的债权人平等对待的原则，按照法律规定的债权类别，将债权人分为不同的组，在重整计划草案对不同类别的债权分别制定清偿方案的基础上，在重整计划表决中以表决组为单位进行表决。”“小额债权组并非必须设立，但一旦成立，就应当成为与以上四个表决组相并列的一个独立表决单位，其表决结果应单独计算，不与普通债权组相混同。”14既然代表“弱势”群体利益的小额债权组作为独立组别对重整计划草案进行表决，而且与有担保债权组、职工债权组、税收债权组、普通债权组并列，那么，其代表了与普通债权组不同的权利集体，其清偿安排应当与普通债权组区别对待，同时，在小额债权组组别内进行同等清偿，遵循了同质债权同等处理的原则，也符合债的平等性。小额债权组与普通债权组进行差异化清偿并非必然导致不公平，其关键在于小额债权人是否为“弱势”群体，数额大小不是评判的唯一标准，还需考虑债权发生的缘由、种类、主体等实质性内容，将该等实质内容一致的债权人列为同一组予以同等清偿，并不违背债的平等性，反而体现了公平原则。
（二）小额债权组制度有利于提高重整效率
对重整程序中处于“弱势”地位小额债权人单独设置小额债权组，其代表实质性相似的权利或利益，能够集中表达其利益诉求，对重整计划草案内容更容易形成共识；同时给予该组差别对待，能够调动该组债权人积极性，支持重整计划草案顺利通过，若重整计划草案对其债权不作调整的话，该组甚至不用参与重整计划草案表决，有利于简化重整表决程序、加快重整程序的进度。我国破产法设立小额债权组的首要目标即为通过提高小额债权组清偿率以提高重整计划草案通过率，符合小额债权组制度本身的效率价值。
五、小额债权组制度缺陷的完善建议
在衡量小额债权组制度符合公平与效率双重价值的基础上，须进一步为实务中实施该制度完善相应的配套规定，以此更好发挥该制度所具备的制度价值和优势。
（一）将管理人列为小额债权组设立主体
法律规定法院有权决定设立小额债权组，而小额债权设立与否将会影响重整计划草案债权分类与调整、债权清偿以及表决，将小额债权组设立权分离极大影响实务操作中重整计划草案制定的不协调性。因重整计划草案制定者对是否设立小额债权组具有天然的判断优势，将该项职责交由重整计划草案制定者决定更为合适。当然，小额债权设立与否涉及到公平与效率的判断，完全交由重整计划草案制定者决定可能将导致权力的滥用，因此，可以参照英国破产法“事后监管”的做法，完善我国破产法第86条、87条法院对表决后重整计划草案的审查权，明确法院不仅对表决程序的合法性、债权人权益等进行实质审查，还应当审查重整计划草案制定者对债权的分组，特别是小额债权组设立是否合理。
（二）明确小额债权数额的界定范围
小额债权组能够区别对待的法理基础是实质公平，关注的是特定“弱势”群体的共同利益，因此界定小额债权分界点时不能采取“一刀切”，仅规定以某一数额划分出小额债权组，该等做法可能不符合重整个案的具体债权债务情况。因此，小额债权数额的界定要结合个案，考察债权人现实的社会、经济情况是否处于“弱势”，但若以此规定原则性太强，也会造成重整计划草案制定者区分成本过高、降低重整效率或者重整计划草案制定者滥用分组权力，法律制定出来的目的之一是为了让其普遍适用于社会，不具有可操作性的法律终将束之高阁。为避免该制度再次搁置不用，可以结合德国和法国破产法采取的比例法，将小额债权组界定在普通债权总额的一定比例范围以内。该种做法虽然无法做到绝对的公平，但也能最大程度地将弱势群体纳入小额债权组。
（三）对小额债权组的清偿标准进行类型化
从重整制度公平和效率价值角度，小额债权组的清偿比例采取与普通债权组同等比例清偿，无法保障小额债权人利益，也无法调动其支持重整计划草案的积极性，甚至不排除大概率反对重整计划草案，从而增加未通过表决组概率。小额债权组作为代表在实体上具有相同或相似利益的特定“弱势”群体，独立于普通债权组单独为一组，代表不同的权益，具有独立的表决权，而重整计划草案对债务清偿安排是根据债权的不同分组给予不同的清偿方案，同一组别同等清偿方案。那么，小额债权组的清偿也应独立于普通债权组，甚至优先清偿以保护小额债权人的利益。此时，因小额债权组如其他优先债权组（职工债权组、社保债权组和税款债权组）作为独立组别，享有其独立的清偿方案，不存在牺牲普通债权组的利益提高其清偿率的论断。而对于高于小额债权组临界点附近的债权在考察确属“弱势”群体范畴的，可以将其纳入小额债权组清偿，防止激化该部分债权人的反对情绪。
六、结论
小额债权分组制度在实务中适用率低主要问题可能在于对其法理基础的误解和法律规定的不可操作性。将具有实质相同或相似利益的特定“弱势”群体设立小额债权组并区别对待符合实质公平的原则，且不违背债的平等性。不论设立小额债权组的立法初衷为何，但该制度本身有利于集中反映该等利益群体的意志，有利于保护处于弱势的小额债权人的利益；对于其区别对待也有助于促使重整计划草案的通过，从整体上加快重整程序的效率。从这样的角度可以看出该制度本身体现了公平与效率的价值。
脚注：
1.《美国破产法》第1122条（b），转引自：黄思彦：《小额债权的重整分组研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文，第24页。
2.德国《支付不能法》第222条第3款，转引自：黄思彦《：小额债权的重整分组研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文，第32页。
3.《法国困境企业司法重整及清算法》第76条的2款，转引自：黄思彦：《小额债权的重整分组研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文，第32页。
4.刘国栋：《破产重整中小额债权组制度研究》，华东政法大学2020年硕士学位论文，第22页。
5.《日本公司更生法》第112条之二第4款，转引自：刘国栋：《破产重整中小额债权组制度研究》，华东政法大学2020年硕士学位论文，第22页。
6.《为民营经济健康发展撑起“法治蓝天”—人民法院保护产权和企业家合法权益工作综述》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-267771.html，访问日期：2022年9月15日。
7.《最高人民法院工作报告——2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-290831.html，访问日期：2022年9月15日。
8.《最高人民法院工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载最高人民法院网，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-349601.html，访问日期：2022年9月15日。
9.联合国国际贸易法委员会：《破产法立法指南》，2006年纽约中文版，第194页，转引自：王卫国：《破产法精义》，法律出版社2007年版，第247页。
10.张钦昱：《论公平原则在重整计划强制批准中的适用》，载《法商研究》2018年第6期。
11.韩长印：《从分组到分段:重整程序中的小额债权清偿机制问题》，载《法学》2019年12月。
12.赵玉忠、张德忠：《关于企业重整过程中几个问题的思考与应对——以淄博钜创纺织品有限公司重整案为视角》，载《山东审判》2015年03期。
13.韩长印：《从分组到分段:重整程序中的小额债权清偿机制问题》，载《法学》2019年12月。
14.王卫国：《破产法精义》，法律出版社2007年版，第250页。