使用政府债券的项目能否使用金融机构贷款

问题由来
2017年4月26日财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会共同发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），规定“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。”
2017年5月至2018年3月期间，财政部分别会同国土资源部、交通运输部、住房和城乡建设部先后发布了《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号）、《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕97号）和《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2018〕28号），均明确地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，自此拉开了地方政府通过自行发行地方政府专项债券用于有一定收益的公益性项目的序幕，如土地储备项目、棚户区改造项目、公路建设项目等。
基于上述规定，有人认为使用政府债券的项目此后一律不得使用金融机构贷款。本人认为，从规定上看，并非如此，相关项目能否使用金融机构贷款，应具体问题具体分析。
法律分析
首先，地方政府及其所属部门（以下统称“政府”）不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务并不是2017年的新要求，早在2014年修订的《预算法》中就做出了该等要求，其对1994年《预算法》的修改内容之一就是增加了如下内容“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”为了贯彻实施2014年《预算法》的前述要求，2014年至2018年间，国务院及财政部出台了一系列规范政府举债融资的文件，本文章中提及的所有文件就包含其中，2018年12月修订的《预算法》延续了上述内容。由此可见，任何情况下，对任何项目，政府举借债务的方式，只有发行政府债券一种，且不得为任何单位和个人提供担保（经国务院批准使用外国政府或者国际经济组织贷款的除外），进而增加政府债务。
其次，从项目角度来看，对项目贷款应区分借款主体。我们知道，在实践操作上，项目往往不是由政府直接建设，而是通过政府购买服务或委托代建或其他方式确定项目承接主体，由项目承接主体具体负责项目的投融资及建设，项目承接主体以政府出资设立的企业为主，包括但不限于地方政府融资平台公司。因此，对借款主体也应区分为政府和项目承接主体。
（1）若借款主体为政府，根据上述法律及规范性文件的规定，毫无疑问，这种借款是法律禁止事项。
（2）若借款主体为项目承接主体，据本人对截止目前的法律及规范性文件的核查，未找到禁止项目承接主体使用金融机构贷款的规定。根据2014年9月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），“明确分清政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担……明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借……剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务……金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”
根据《国务院办公厅转发<财政部、人民银行、银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见>的通知》（国办发(2015)40号），对在建项目的后续融资做出了明确规定，“对于融资平台公司在建项目贷款，银行业金融机构要在审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益、综合考虑地方政府偿债能力的基础上，自主决策、自担风险，切实做好后续融资管理工作。银行业金融机构要认真审查贷款投向，重点支持农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域的融资平台公司在建项目，确保贷款符合产业发展需要和产业园区发展规划。”
另根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），“进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资……金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务……金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。”
除此之外，涉及土地储备项目、棚户区改造项目、收费公路项目资金来源的相关规范性文件均规定金融机构贷款为项目建设资金来源渠道之一。
结合上述内容，不难看出，无论是法律还是国务院及其所属部门的规范性文件，均未禁止金融机构向融资平台公司等项目承接主体提供贷款，更未禁止使用政府债券的项目使用金融机构贷款，反而要求金融机构依法合规支持项目承接主体市场化融资，服务实体经济发展。
当然，作为项目承接主体的融资平台公司向金融机构借款，也并非毫无条件，前提条件为其主动书面声明不承担政府融资职能，并明确其新增债务依法不属于地方政府债务，同时金融机构不得要求或接受地方政府以任何形式提供担保。
结论
基于上述，政府不得通过发行政府债券以外的任何方式举债，包括金融机构贷款。而相关项目经政府购买服务程序，确定承接主体后，融资平台公司等项目承接主体在承诺不承担政府融资职能、不增加政府债务（不论是显性债务还是隐性债务）的情况下（包括不得要求政府或其所属部门以担保函、承诺函、安慰函、会议纪要、领导批示及其他任何形式提供担保或不得要求纳入政府预算等），可以依法通过金融机构贷款等方式进行市场化融资，用于项目建设，并独立承担还款责任，但借贷双方均不得要求政府偿还。若政府为项目承接主体的出资人的，仅在出资范围内履行出资人职责。
因此，在项目建设中，应明确划清政府与企业各自的责任，政府将政府债券资金以政府购买服务费的方式支付至项目承接主体，并非为承接主体举债，相应地，项目承接主体向金融机构借款用于项目建设，也不得视为为政府举债，贷款本息由承接主体自行偿还。