正复为奇，善复为妖——融资租赁最新监管动向观察

2023年11月10日，国家金融监督管理总局“三定”方案出台，确立了今后融资租赁业务监管的新秩序，本文从国家金融监督管理总局“三定”方案中有关融资租赁业务监管的相关规定出发，梳理近年来融资租赁业务监管层面的主要规定，并从中辨析融资租赁业务监管逻辑的内在变化，供相关从业者参考。
一、融资租赁的市场格局
我国融资租赁业务经营主体主要包括金融租赁公司、内资租赁公司、外资租赁公司三大类。根据智研咨询的整理，截至2021年底，全国融资租赁企业（不含单一项目公司、分公司、SPV子公司、港澳台当地租赁企业和收购海外的公司，不含已正式退出市场的企业，包括一些地区监管部门列入失联或经营异常名单的企业）总数为11917家。其中，金融租赁企业数为72家；内资融资租赁企业总数为428家；外资融资租赁企业总数约为11417家，占绝对多数。而从全国融资租赁合同余额上看，金融租赁合同约占总业务的40.4%，内资租赁合同余额占总业务的33.35%；外资租赁合同余额约占总业务的26.25%。
从上述市场数据来看，我们可以发现融资租赁业务市场格局的基本特点，在企业数量上还是以商业融资租赁公司为主体，包括内资融资租赁公司和外资融资租赁公司，其中又以外资融资租赁公司占绝对多数；在合同余额上或者市场份额上，虽然商业融资租赁业务占比超过了二分之一，但金融租赁公司在三类融资租赁主体中的份额最大，占比超过三分之一。金融租赁公司的数量占比不足百分之一的情况下，合同余额却占到了百分之四十以上，表明金融租赁合同相比商业融资租赁合同金额相对更大、租期也会更长。
二、融资租赁业务的监管机构变化
1.由多头监管走向统一监管
融资租赁公司（包括内资融资租赁公司和外资融资租赁公司，下同）和金融租赁公司曾长期实行“多头监管”的格局，分别由商务部和银保监会负责监督管理，而且曾有一段时间内，内资融资租赁公司甚至可以直接通过工商注册取得营业执照，无须专门审批即可从事融资租赁的情形。2017年全国金融工作会议后，融资租赁公司与小额贷公司、商业保理公司等一并定位为地方金融组织[1]，由中央制定统一规则，地方负责实施监管。
随着金融监管力度的不断加强，作为金融业务之一的融资租赁业务也逐渐进入体系化的统一监管时代。2018年5月，商务部发布《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》，将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”），自4月20日起有关职责由银保监会履行。自此，融资租赁业务实现了由银保监会的统一监管。
2.金融监管总局“三定”方案
2023年3月，依据《国务院机构改革方案》，国务院在银保监会的础上组建国家金融监督管理总局（下称“金融监管总局”），统一负责除证券业之外的金融业监管。自此，我国金融监管体系正式进入“一行一局一会”时代，业内人士普遍认为，中国金融系统将迎来史上最强监管。
2023年11月10日，《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称金融监管总局“三定”方案）发布，对融资租赁业务监管职能作了进一步划分和明确。其中，金融租赁公司依然由非银机构监管司进行监督管理，而融资租赁公司则从原来银保监会普惠金融部归入纳入打击非法金融活动局的职责范围，由其拟定融资租赁公司的地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作，沿用了“中央制定统一规则，地方负责实施监管”的监管思路。
自此，有关融资租赁业务的新监管秩序基本确立，见下图：

三、金融租赁的监管动态
本次机构调整后，金融租赁的监管机构的变化不大，主管机构由原来银保监会的非银机构监管部调整为金融监管总局的非银机构监管司。根据金融监管总局“三定”方案，非银机构监管司承担金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。相比商业性融资租赁公司，金融租赁公司受到的监管一直都更为严格。银保监会及新成立的金融监管总局近期也频繁发布重要文件规范金融租赁业务。
1. 银保监会《关于加强金融租赁公司融资租赁业务合规监管有关问题的通知》
2022年2月，针对“近年来，部分金融租赁公司偏离融物本源，忽视租赁物合规管理和风险缓释作用，存在以融物为名开展“类信贷”业务、虚构租赁物、租赁物低值高买、涉嫌新增地方政府隐性债务等问题”，银保监会出台《关于加强金融租赁公司融资租赁业务合规监管有关问题的通知》（银保监办发〔2022〕12号，下称“银保12号文”），强调推动融资租赁业务转型，摒弃“类信贷”业务，突出融物特色，对构筑物适格性监管作出明确规定。主要规定如下：

2.金融监管总局《关于促进金融租赁公司规范经营和合规管理的通知》
2023年10月，金融监管总局出台《关于促进金融租赁公司规范经营和合规管理的通知》（金规〔2023〕8号，下称“金规8号文”），针对部分金融租赁公司存在的大股东不当干预、公司治理和内控机制缺陷、租赁物管理不到位等问题，提出具体监管要求，全面规定了金融租赁公司规范经营和合规管理的具体要求。主要内容如下：

从两份文件中，我们可以看出，金融租赁公司正面临更加全面的、体系化的监管，从融资租赁的业务类型和模式、到公司内部治理和内控制度、再到整个金融监管的协同和生态体系的搭建，金融监管总局旨在从全方位、多角度地对金融租赁业务进行监管。
融资租赁业务在监管层面的业务模式更加清晰明确，设立了鼓励性的“白名单”和禁止性的“黑名单”，金融租赁公司的存量业务与监管机构对金融租赁的定位还存在一定的差异，金融租赁公司的业务转型势在必行。持继续压缩“类信贷”业务的操作空间，应该是今后几年对金租公司的监管基调，金融租赁需要积极拥抱监管的变化，及时转化业务逻辑，回到以“融物”为基础的业务逻辑上来。
值得注意的是，金规8号文还提到了对中介机构的协同监管，强调各地监管局要加强与社会中介服务机构的主管部门沟通联络，协同加强中介服务机构及其人员的监督管理，严格规范其执业能力，加大违规问责力度，对中介机构及从业人员存在出具虚假报告等违法违规行为的，要予以严肃惩戒。由此可以看出，现行监管秩序下，不仅仅金融租赁公司面临全面监管，同时为金融租赁公司提供服务的社会中介机构，如会计审计、资产评估、信用评级、法律咨询等社会中介服务机构也将面临更严格的监管。
四、融资租赁公司的监管动态
1. 银保监会《融资租赁公司监督管理暂行办法》
在金融监管总局成立之前，银保监会于2020年5月发布《融资租赁公司监督管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”），对商业融资租赁公司的监督管理规则进行了系统规定，明确了融资租赁公司的经营规则、监管指标以及中央与地方之间监督管理的职责划分。
《暂行办法》规定，商业融资租赁公司开展融资租赁业务应当以“权属清晰、真实存在且能够产生收益的租赁物”为载体，不得接受已设置抵押、权属存在争议、已被司法机关查封、扣押的财产或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物，还明确商业融资租赁公司不得从事发放或者受托发放贷款等业务，应当建立健全租赁物价值评估和定价体系，在售后融资租赁业务中，融资租赁公司对租赁物的买入价格应当有合理的，不违反会计准则的定价依据作为参考，不得低值高买。
此外，《暂行办法》还明确由银保监会负责制定融资租赁公司的业务经营和监督管理规则，省级人民政府制定促进本地区融资租赁行业发展的政策措施，省级地方金融监管部门具体负责对本地区融资租赁公司监督管理，行业协会发挥行业自律作用，地方金融监管部门与市场监督管理部门建立会商机制，严格控制融资租赁公司及其分支机构的登记注册。
2.从“普惠金融部”到“打击非法金融活动局”
根据金融监管总局“三定”方案的规定，打击非法金融活动局除负责建立非法金融活动监测预警体系和公开举报渠道等与打击非法金融活动相关的常规职责外，还包括了拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。商业融资租赁的监管部门从原来银保监会的普惠金融部划归至金融监管总局的打击非法金融活动局，这也是此次监管机构调整的最大变化，引起了很多从业者关注和讨论。
这一变化甚至引起了很多从业者的担忧，有业内人士认为，金融监管总局将融资租赁公司划归打击非法金融活动局，传递出对融资租赁业务进行打击和限制的态度，表明监管部门对融资租赁业务的否定性评价。结合监管政策整体来看，我们认为，此处调整并不意味着监管部门对融资租赁业务的整体否定，也更不是将融资租赁列为“打击对象”，相反，从最新的监管文件可以看出，监管部门依然认可融资租赁的独特功能价值及其对传统金融体系的补充作用，整体上应该是支持和鼓励融资租赁发挥其应有价值的。
但不可否认的是，由于长期以来，融资租赁业务，尤其是商业融资租赁所面临的监管环境相对宽松，甚至一度缺乏有效监管，实践中，很多融资租赁业务背离了融资租赁的“融资+融物”的属性而异化为“信贷业务”。此次调整的背后可能正是因为监管机构认识到融资租赁容易异化为“类信贷”业务的弊端，借此传达对融资租赁业务乱象进行惩治的态度，值得相关从业者密切关注。
3.《上海市促进浦东新区融资租赁发展若干规定》
2023年7月，上海市出台《上海市促进浦东新区融资租赁发展若干规定》（下称“《上海融资租赁规定》”），是国内第一个专门针对融资租赁的省级地方性法规，规定了一系列促进融资租赁行业健康快速发展的措施，对于我们了解地方政府对融资租赁的态度具有很强的参考意义。
《上海融资租赁规定》整体上体现出鼓励和支持融资租赁业务发展的态度，明确了浦东新区政府应当建立融资租赁行业促进发展和监督管理相协调的工作机制，明确相应政府部门要按照各自工作职责完善配套政策、支持和促进融资租赁行业发展。《上海融资租赁规定》明确支持浦东新区银行金融机构对在先进制造业、战略性新兴产业、绿色产业等重点领域开展业务的融资租赁公司加大授信规模，支持融资租赁公司发展离岸融资租赁业务，同时明确了针对无形资产、飞机、船舶、机动车以及医疗器械等特定融资租赁业务的配套支持和监管政策。
同时，《上海融资租赁规定》还强调发挥法院与金融监管部门、金融基础设施运营机构等的协同治理作用，加强金融治理协同、深化金融治理合作；支持建立健全融资租赁行业纠纷解决机制，完善诉讼与非诉讼相衔接的“一站式”融资租赁纠纷解决机制；强调有关法院、仲裁机构在审判、仲裁活动中应当尊重融资租赁行业交易习惯，发布融资租赁典型案例，为融资租赁行业发展营造良好法治环境。
五、小结与思考
金融监管总局“三定”方案出台后，有关融资租赁的监管新秩序基本建立，长期以来融资租赁宽松监管的时代结束，融资租赁将迎来体系化的强监管时代。尽管融资租赁公司依然作为地方金融组织进行监管，但可以预见的是，在当前监管新秩序下，对融资租赁公司的监管强度将会逐渐向金融租赁公司看齐，假借融资租赁进行“借贷”等各类监管套利的活动将会受到严厉打击，融资租赁行业短期将面临业务转型的阵痛。
当前的监管逻辑非常清晰，监管是为了引导和促进融资租赁行业更加健康的发展，融资租赁行业需要积极拥抱变化，回归到“融物”本源，寻找业务空间。监管部门依然认可融资租赁业务重要价值，依然鼓励支持融资租赁行业的发展，融资租赁具备“融资+融物”产业优势，在服务先进制造业、绿色产业、战略新兴领域上具有独特优势，同时，售后回租业务也具有普惠金融的功能优势，可以助立力小微企业、涉农企业盘活设备资产。在这些领域里，融资租赁依然有很大的发挥空间。
监管政策将会逐渐向司法审判领域传导，受到金融监管政策的影响，金融商事审判的理念近年来也在不断变化和调整，并逐步与监管协同。针对融资租赁的审判，最高法院审委会专职委员刘贵祥法官在今年年初发布表的《当前民商事审判中几个方面的法律适用问题》中专门提到融资租赁合同纠纷案件审理的问题，明确了区分融资租赁法律关系与借贷法律关系的核心要素在于是否具备“融物”属性，而这取决于租赁物的适格性。所以，可以预见到，今后融资租赁案件的审理中，法院将会更加关注租赁物的适格性问题。我们近期也观察到，实践中法院对融资租赁法律关系的审查更加严格，倾向于将不满足租赁物适格性监管要求的融资租赁认定为借贷法律关系，来倒逼融资租赁回归“融物”本源。
对于各类融资租赁公司来讲，面对新的监管环境和司法审判理念，需要尽快调整业务逻辑，改变以往“类信贷”的展业逻辑；完善公司治理，加强内控管理制度，在业务开展过程中需要更加关注租赁物的适格性，根据不同业务领域选择合理租赁模式，尽量控制售后回租业务的比例，大力发展直租业务。
[1] 各地地方金融监督管理条例对“地方金融组织”进行了界定。如《北京市地方金融监督管理条例》第二条规定，“本条例所称地方金融组织，是指国家授权由地方实施监督管理的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保利公司、地方资产管理公司、地方交易所以及国家授权地方监督管理的其他金融组织。