新基建时代，政府平台公司的融资破局之路

近几年，我们服务了大量的政府平台公司客户，在与他们的接触过程中，不乏有公司大吐苦水：
都说平台公司是地方政府的“亲儿子”，实际上“脏活累活”啥都要干，好处落不上，遇见问题第一个“背锅”。
对于许多平台公司来说，其成立的使命，就是推动城市发展，服务资本市场难以调节的公益事业领域。但随着国家对地方政府隐形债务监管力度日益加强，资金获取渠道也逐渐收紧。
虽说法律和政策层面均已明令禁止地方政府通过企业举债，但地方要发展，各种保障民生的基础设施、公益型项目，平台公司基于各种考量，不得不做。
那么接下来的灵魂拷问就是：钱从哪来？
通过政府债券融资？那点限额对众多嗷嗷待哺的项目无异于是杯水车薪；
采用ppp模式？项目缺乏稳定收益，较难获得社会资本方青睐，推动难度较大。
这种情况下较多平台公司只好通过金融机构采用“明股实债”的方式融资，先将项目推动起来，施工过程中的资金缺口千方百计找施工方垫资，硬着头皮往下做，最终项目出现问题还要承担责任。
接下来，我们将结合多年为政府平台公司提供法律服务的经验，总结平台公司面临的融资问题及可能的破局之路径。希望能够给政府平台公司转型过程中的融资路径提供一些思路。
1当前普遍存在的三大问题
平台公司通常都存在以下三个方面的共性问题：
1. 资产规模大、但公益性资产占比高
2. 债务规模大、偿债能力差
3. 内部治理结构不健全
这三个问题导致政府平台公司资产质量低，变现能力差，企业无法持续盈利，存在一系列政策合规风险和商业经营风险。
我们一个个来看
1. 资产规模大、但公益性资产占比高
为了更好地获得融资，让报表更“好看”，最初常用的方式为在平台公司成立时注入大量道路、桥梁、公园等公益性资产；在公益性资产注入公司路径被堵死之后，又通过由平台公司建设公益性项目的方式变相将资产装入平台公司。这样一来，公司的资产规模看似很高，但大部分都不具备收益、变现能力，流动性较差，优质的经营性资产短缺，这就导致平台公司较难实现商业盈利。
2. 债务规模大、偿债能力差
在设立之初，平台公司都承担着为地方政府融资和基础设施建设的任务。在融资时，通常由政府信用作为背书，或是由政府直接担保。为保证债务偿还，很多公司选择采用“借新还旧”的模式，债务大量累积。
由于其资产大部分为非经营性资产，收益十分有限，导致偿债能力较差，一旦停止获取新的资产和项目，或是融资渠道出现问题，公司立刻陷入危机。
3. 内部治理结构不健全
平台公司过去的业务以完成政府任务为主，虽然从形式上是独立法人，但其治理结构如股东会、董事会等形同虚设，由政府直接控制公司的财权和事权，再加上管理层很多是公务员出身，经营管理理念和抗风险意识不强，导致公司行政化色彩严重，市场化竞争意识欠缺。
2监管逐渐规范化，倒逼平台公司转型
共性问题外，诸多个性问题也困扰着平台公司的发展。而国家基于控制政府隐形债务、防范风险的考量，下发了一系列政策文件，中央政府根据“修明渠、堵暗道”的思路逐步规范地方政府债务管理。这也倒逼着平台公司转型。

1. 政府信用背书层面
国家政策文件要求政府平台公司融资与政府信用切割，禁止政府以任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保。这意味着政府不再为平台公司债务兜底，政府信用背书、土地财政影响力逐步减弱。
2. 平台公司的项目装入层面
近年来，国家大力推行PPP模式，PPP模式下区分为特许经营和政府购买服务，大量特许经营类的基础设施项目通过PPP模式，被社会资本方获取，政府平台公司项目载体数量受限，一定程度上限制了政府平台公司的业务发展和盈利成长，对融资造成负面影响。
陕财办预〔2018〕66号文则是要求在陕西省范围内，全面清理规范各级政府融资平台公司，停止平台公司以政府信用融资，分类推进融资平台公司市场化转型。地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
自此，平台公司转型发展迫在眉睫。
3新基金的窗口期，平台公司的转型之路
今年3月，中共中央常务委员会召开会议，强调“要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。
作为新兴产业，新基建一端承接着不断升级的消费市场，一端承接着日益增多的投资和需求，必然成为未来经济发展的重要支柱。
虽然短期内其体量难以比肩传统基建，但可以预计的是，“新基建”将逐步带动数字经济的繁荣，不断孕育新的建设需求，进而引导更大规模投资、成为稳投资、扩内需、拉动经济增长的重要途径。
因此，能否抓住当前窗口期，积极拥抱新基建事业，实现华丽转身，成为各平台公司必须考量的现实问题。
我们将从以下三个方面进行分析：
1. 优化平台公司资产
（1）清理存量债务
对于公司存量债务，依据其性质分类处理，甩掉历史债务，才好轻装上阵。目前平台公司存量债务可分为三类：政府性债务，地方政府隐性债务，平台公司自身债务。其处理路径如下图所示：

（2）重构公司资产
虽然不少平台公司的存量资产总体收益率不高，但是其中仍然不乏潜在的优质资产。
针对部分经营性资产，可考虑通过股权划转，政府划拨、出让出售等方式注入资产，扩大平台公司资产规模和经营实力；
针对公益性资产，进行剥离或以PPP模式运作，实现存量资产的盘活，引入优质合作伙伴，提升经营水平和盈利能力。
针对外部优质资质，可采用并购、联合、收购、控股、参股等多重形式，展开对外部优质资产的收购，提升公司运营能力和资产能力。
所以，政府平台公司针对不同类型资产情况，需要做好整体性构建方案，推动资产及业务整合、重组，做实、做强资产，提升公司盈利能力和融资能力。
2. 找准定位、调整产业布局
根据《政府投资条例》相关规定，政府平台公司可以通过政府基础设施项目、产业投资项目投资平台来获取项目。针对政府投资项目，政府平台公司可以作为代建主体或项目管理主体获取项目（山东省已颁布《政府投资项目代建制管理暂行办法》，2020年2月1日起施行）；对于企业投资类项目，政府平台公司作为投资主体，应履行产业投资引导职责。不再承担地方政府举债融资职能的政府平台公司，也可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，提升企业盈利能力。
新基建大时代下，政府平台公司应依托在过去城市基础设施建设中积累的经验，积极参与，但需要平台公司摒弃过去融资-代建-补贴这种单一的模式，建立起市场化的经营性思维，逐渐摆脱对土地财政的依赖。
3. 拓宽项目融资渠道、盘活存量资产
根据《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》、《项目收益债券管理暂行办法》、《资产证券化业务基础资产负面清单指引》、《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》等政策，国家逐步引导、加强以项目自身现金流为基础的项目融资。
在不断优化平台资产的情况下，根据投资项目的特点和实际需求，选择TOT、F+EPC、委托代建、资产证券化、房地产信托、融资租赁、政策性贷款、项目收益债等合适的项目融资模式。
比如，针对收费公路、污水处理厂、供水水电厂等特许经营性项目，可考虑采用资产证券化的方式，利用内外部增信、第三方担保等方式，利用外部资本解决项目资金困难的现状。
4. 完善公司治理结构
大海航行靠舵手，一个公司的治理结构无异于船只的动力系统，只有建立健全现代企业制度，平台公司才能得以远航，我们建议重点关注以下三个方面：
首先，平台公司应根据法律法规、政策文件，修改制定适合自身发展的公司章程；
其次，完善公司股东会、董事会、监事会建设，架设健康的股权结构，提升董事会的治理能力和决策能力，落实监事会的监管权限；同时，改革完善公司的考核分配制度，对于董事，经理层等高管，经营积极性不能全靠行政晋升驱动，将薪酬水平与市场挂钩，对做出贡献的高管不吝于物质激励；
最后，需要强化风险管控，平台公司应吸取教训，严防公司债务风险，通过风险预警提升财务管理水平，实现持续发展。
➤ 结语：
这是最好的时代，也是最坏的时代，对于平台公司而言，已经没有太多犹豫的时间，站在新基建蓬勃发展的窗口期，平台公司该何去何从？是因循守旧继续沉沦，还是迎风启航涅槃重生，结果会告诉我们，选择比努力更加重要。