前言
2022年4月30日，江苏宁沪高速公路股份有限公司发布公告，为优化公司产业结构布局，开辟新的利润增长点，实现可持续发展，该公司(作为受让方)与江苏交控(作为转让方)签署《股权转让协议》，采取非公开协议转让的方式向江苏交控协议收购其持有的云杉清能公司100%股权，对价为人民币24.57亿元。
根据国资委32号令和39号文的相关规定，国有企业产权转让以公开进场交易为原则，以非公开协议转让为例外，协议转让相较于进场交易，可以节省时间成本，也可以直接确定受让方从而进行风险规避。但在司法实践中，未依法进场交易的国有企业产权转让可能存在被认定为无效的法律风险。因此，正确理解非公开协议转让条款从而进行风险把控至关重要。
一、32号令相关规定及解读
（一）相关规定
为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，2016年6月24日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）与财政部发布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）。
32号令第三十一条规定：以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
1、涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
2、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
32号令为非公开协议转让提出了两个明确的应用场景。
（二）解读
1、关于“国民经济命脉的重要行业和关键领域”的理解
2018年8月，国资委在网站问题回复时，对“命脉行业和关键领域”作出如下定义：对于命脉行业，包含军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融和文化9个行业；对于关键领域，包含重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计和科技9个领域。
但在2022年4月关于“命脉行业和关键领域”的定义是否有变化的追问中，国资委答复为“第三十一条涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域是原则性的表述”，并未直接回应“命脉行业和关键领域”的具体范围，而是将 “命脉行业和关键领域”的认定下放至地方国资监管机构。
2、关于如何适用第三十一条第一款的理解
1）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合；
2）对受让方有特殊要求；
3）企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的。
以上三点必须全部满足即可采取非公开协议转让方式。
二、39号文相关规定及解读
（一）相关规定
自32号令等国有资产交易流转制度印发以来，在推动国有资产规范流转、防止国有资产流失方面发挥了重要作用。为推动国有经济布局优化和结构调整，助力企业实现高质量发展，加强国有资产交易流转管理，国资委于2022年5月16日公布了《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（以下简称“39号文”）。
39号文第一条规定：涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。
（二）解读
39号文在32号令的基础上，对非公开协议转让的适用性进行了一定程度的细化拓展。39 号文明确规定，只要是政府或国资监管机构主导推动的“国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等”，企业产权可以在“不同的”国家出资企业及其控股企业之间转让，为 32 号令关于国有产权非公开协议转让的范围进行了松绑。
1、关于适用39号文第一条的理解
符合以下情形之一，转让方和受让方均为国有及国有控股企业，可采取非公开协议方式转让企业国有产权：
1）落实本级政府部署要求；
2）国有资产监督管理机构主导推动的国有资本进行布局结构调整和专业化整合过程中，需要实现资源重组目标，或者对受让方有特殊要求的。
2、关于协议转让审批单位的理解
39 号文系规范企业国有产权转让行为，即主要规范转让方，因此由转让方所属国家出资企业报同级国资监管机构批准。
三、国有企业产权非公开协议转让流程
（一）产权转让可行性研究和方案论证
转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。方案内容包括但不限于转让标的企业国有产权的基本情况、转让行为合法合规性论证、转让的审批程序、债权债务处置、转让收益的分配方案等内容。产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
（二）内部决策形成书面决议
1、根据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》的要求，国有企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定。国有企业产权转让一般涉及项目、金额、影响面较大，因此一般应当履行“三重一大”决策程序。
2、转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。
（三）委托机构对转让标的企业进行审计、评估
1、产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
2、对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，为了防止国有资产流失，确定资产转让价格，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
（四）确定产权价格
采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。
（五）起草产权转让协议、出具产权转让行为的法律意见书
国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业产权转让行为时，应当审核下列文件：
1、产权转让的有关决议文件；
2、产权转让方案；
3、采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况；
4、转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件；
5、产权转让协议；
6、转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；
7、产权转让行为的法律意见书；
8、其他必要的文件。
（六）国资监管机构批准或国家出资企业审议决策
1、对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
2、转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。
3、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，由国家出资企业审议决策。
4、适用39号文第一条的，由转让方所属国家出资企业报同级国资监管机构批准。
（七）交易双方办理变更登记等手续
国有企业发生变动的，应当自变动之日起30日内办理变动产权登记。
2018年11月，国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》，2018年也被称之为中国企业合规管理的“合规元年”。此后，我国愈发重视央企、国企的合规管理。国有企业产权转让交易处于公司法与国有资产管理法共同监管的领域，极有可能在实操中出现不规范之处，应当格外予以重视。为避免交易过程中可能发生的转让效力风险、国有资产价值损失等风险，在实践中应根据转受让方的具体情况确定采取公开或非公开转让的方式，再按照对应流程进行合规转让。
2022年4月30日，江苏宁沪高速公路股份有限公司发布公告，为优化公司产业结构布局，开辟新的利润增长点，实现可持续发展，该公司(作为受让方)与江苏交控(作为转让方)签署《股权转让协议》，采取非公开协议转让的方式向江苏交控协议收购其持有的云杉清能公司100%股权，对价为人民币24.57亿元。
根据国资委32号令和39号文的相关规定，国有企业产权转让以公开进场交易为原则，以非公开协议转让为例外，协议转让相较于进场交易，可以节省时间成本，也可以直接确定受让方从而进行风险规避。但在司法实践中，未依法进场交易的国有企业产权转让可能存在被认定为无效的法律风险。因此，正确理解非公开协议转让条款从而进行风险把控至关重要。
一、32号令相关规定及解读
（一）相关规定
为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，2016年6月24日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）与财政部发布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）。
32号令第三十一条规定：以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
1、涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
2、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
32号令为非公开协议转让提出了两个明确的应用场景。
（二）解读
1、关于“国民经济命脉的重要行业和关键领域”的理解
2018年8月，国资委在网站问题回复时，对“命脉行业和关键领域”作出如下定义：对于命脉行业，包含军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融和文化9个行业；对于关键领域，包含重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计和科技9个领域。
但在2022年4月关于“命脉行业和关键领域”的定义是否有变化的追问中，国资委答复为“第三十一条涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域是原则性的表述”，并未直接回应“命脉行业和关键领域”的具体范围，而是将 “命脉行业和关键领域”的认定下放至地方国资监管机构。
2、关于如何适用第三十一条第一款的理解
1）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合；
2）对受让方有特殊要求；
3）企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的。
以上三点必须全部满足即可采取非公开协议转让方式。
二、39号文相关规定及解读
（一）相关规定
自32号令等国有资产交易流转制度印发以来，在推动国有资产规范流转、防止国有资产流失方面发挥了重要作用。为推动国有经济布局优化和结构调整，助力企业实现高质量发展，加强国有资产交易流转管理，国资委于2022年5月16日公布了《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（以下简称“39号文”）。
39号文第一条规定：涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。
（二）解读
39号文在32号令的基础上，对非公开协议转让的适用性进行了一定程度的细化拓展。39 号文明确规定，只要是政府或国资监管机构主导推动的“国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等”，企业产权可以在“不同的”国家出资企业及其控股企业之间转让，为 32 号令关于国有产权非公开协议转让的范围进行了松绑。
1、关于适用39号文第一条的理解
符合以下情形之一，转让方和受让方均为国有及国有控股企业，可采取非公开协议方式转让企业国有产权：
1）落实本级政府部署要求；
2）国有资产监督管理机构主导推动的国有资本进行布局结构调整和专业化整合过程中，需要实现资源重组目标，或者对受让方有特殊要求的。
2、关于协议转让审批单位的理解
39 号文系规范企业国有产权转让行为，即主要规范转让方，因此由转让方所属国家出资企业报同级国资监管机构批准。
三、国有企业产权非公开协议转让流程
（一）产权转让可行性研究和方案论证
转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。方案内容包括但不限于转让标的企业国有产权的基本情况、转让行为合法合规性论证、转让的审批程序、债权债务处置、转让收益的分配方案等内容。产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
（二）内部决策形成书面决议
1、根据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》的要求，国有企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定。国有企业产权转让一般涉及项目、金额、影响面较大，因此一般应当履行“三重一大”决策程序。
2、转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。
（三）委托机构对转让标的企业进行审计、评估
1、产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
2、对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，为了防止国有资产流失，确定资产转让价格，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
（四）确定产权价格
采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。
（五）起草产权转让协议、出具产权转让行为的法律意见书
国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业产权转让行为时，应当审核下列文件：
1、产权转让的有关决议文件；
2、产权转让方案；
3、采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况；
4、转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件；
5、产权转让协议；
6、转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；
7、产权转让行为的法律意见书；
8、其他必要的文件。
（六）国资监管机构批准或国家出资企业审议决策
1、对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
2、转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。
3、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，由国家出资企业审议决策。
4、适用39号文第一条的，由转让方所属国家出资企业报同级国资监管机构批准。
（七）交易双方办理变更登记等手续
国有企业发生变动的，应当自变动之日起30日内办理变动产权登记。
2018年11月，国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》，2018年也被称之为中国企业合规管理的“合规元年”。此后，我国愈发重视央企、国企的合规管理。国有企业产权转让交易处于公司法与国有资产管理法共同监管的领域，极有可能在实操中出现不规范之处，应当格外予以重视。为避免交易过程中可能发生的转让效力风险、国有资产价值损失等风险，在实践中应根据转受让方的具体情况确定采取公开或非公开转让的方式，再按照对应流程进行合规转让。