在现行的规范性法律文件中，哪些规定会对城镇房屋、土地租赁合同的效力产生影响？

城镇房屋、土地租赁合同纠纷是目前社会上较为常见，数量也较多的纠纷。此类纠纷的产生基本都是源于平等主体间的合同关系，故此类纠纷首先受《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）总则调整，其次受民法典合同分篇中通则的调整，再次受民法典合同分篇——典型合同中租赁合同约束，最后，基于房屋与土地的性质，还会受到民法典物权编中关于用益物权的限制以及其他法律、法规、部门规章等的影响。
本文旨在就现行的法律、法规、司法解释、部门规章等规范性法律文件中对城镇房屋、土地租赁合同的效力产生可能影响的条文进行筛选和分析，以期研判人民法院在评议此类案件时的裁判倾向。
一、民法典中可能对城镇房屋、土地租赁合同效力产生影响的情形
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城镇房屋、土地租赁合同（同样也包括其他合同）无效的事由首先在民法典总则编第144、145、146、153、154条（条文内容详见尾注，下同）中予以规定。值得注意的是146条第二款“以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理”的内容，以虚假的意思表示隐藏民事法律行为并不必然无效了，而是将被隐藏的民事法律行为的效力适用其他的法律规定处理，取消了《中华人民共和国合同法》第52条第（三）项“以合法形式掩盖非法目的”中关于非法的定语前缀。那么在民法典施行，合同法废止后，是否一个被隐藏的民事法律行为，即使违反法律的效力性强制性规定（非法）也不能直接认定无效，如无其他导致合同无效之事由，仍需确认此行为违反的是效力性还是管理性的强制规定才宜认定其效力？在此前，如直接适用第52条第（三）项“以合法形式掩盖非法目的”的，确有部分案例不区分“非法”中的“法”是效力性还是管理性，部分学者也认为此时的“法”应是扩大至广义上的法，而不是限缩至效力性管理性规定的“法”。
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其次房屋、土地租赁合同的效力在民法典合同第一分篇的第502、504、505条有所规定，其中第502条主要是阐述合同的生效条件，并授权其他法律法规对合同生效条件进行规定，第504条是法定代表人或负责人越权签订合同的行为效力的认定，第505条则是将超越经营范围订立的合同效力授权其他的法律法规去进行解释。
二、涉及房屋、土地租赁合同效力的其他法律法规规定
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《中华人民共和国城市房地产管理法》第54条“备案”的规定，该条《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》出台后，在对合同效力的影响实质上已接近于无，近年来法院的司法实践中基本不会以房屋租赁合同未备案登记而认定合同无效了，特别是在民法典施行后，第706条直接在狭义法律的层面上说明了未备案登记的不影响租赁合同的效力。
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《中国人民解放军房地产管理条例》第43条“经批准方得租赁，租赁管理办法由总后勤部制定”，但本条在2015年《关于进一步从严规范空余房地产租赁管理有关问题的通知》出台后，实质上已停止使用，至少军以下作战部队的空余房地产是不能出租了。值得一提的是，上述引用的两份军队法规性质上属于中央军委发布的军事法规和总政、总后勤、军纪委发布的通知，不属于国务院的行政法规，其中中央军委颁布的军事法规的效力位阶是否等同于国务院的行政法规，尚无明确的意见或直接的法律规定。故违反上述两份法规能否作为民法典中的“违反行政法规的强制性规定”来认定合同无效，争议很大。最高法（2001）民一终字第39号判决中认为军队总参、总政、总后勤颁布的属于部门规章性质文件，不属于法律、行政法规的范畴，不能作为认定合同无效的依据。但对中央军委颁布的条例，尚未见最高法对其效力在具体的案件进行论述或直接出台相关的意见。
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《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条第二款“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，土地使用权不得出租”，本条是否属于效力性强制性强制规定，最高人民法院并无相关司法解释和答复来进行明确，但最高法（2013）民一终字第18号判决书中有对上述条例的第19条第二款“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，土地使用权不得转让”作出认定，认为该条款是效力性管理性强制规定，不得作为认定合同无效的依据，对于物权的变动而言，转让显然比出租的变动更大，因此在转让条款被认定为系效力性管理性强制规定时，条例第28条第二款可当然地参照该认定，也视同为效力性管理性强制规定。另虽然最高人民法院的判例中没有对条例第28条第二款的认定，但重庆高级人民法院（2015）渝高法民申字第00680号裁定书中有认定该条属于效力性管理性强制规定。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条“划拨土地除45条情况外，不得出租……”。该条款是否属于效力性强制性规定，同样无最高人民法院直接的司法解释或答复明确，而且，关于该条款是否属于效力性强制性规定，最高人民法院的判例都有不同的认定，（2017）最高法民再87号民事判决书中认为“《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条亦不是效力性强制性规定”，（2017）最高法民申4695号也持该意见；（2017）最高法民再70号民事判决书中认为“《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第44条、第45条亦明确规定，未经市、县人民政府批准的划拨土地使用权不得转让。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条‘合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据’的规定，上述条例属于行政法规的强制性规定”；（2019）最高法民申5003号中未对第44、45条的性质进行确认，但认为虽违反审批规定，却也不宜对效力作否定性评价，合同未损害国家或公共利益，不存在《合同法》第52条合同无效的情形。就最高法近几年的裁定和判决，是比较倾向认为上述第44、45条条款属于效力性管理性强制规定。
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《商品房屋租赁管理办法》（住建部2010年颁布）第6条，原则上该办法在效力等级上属于部门规章，不是行政法规，不能直接援引该条认定合同无效，但需要注意的是，《全国法院民商事审判工作会议纪要》（2019）第31条“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理”的说明，并非完全不能以规章的规定来否定合同的效力。故对于前述办法的第6条规定，在（2019）最高法民再97号判决认为“该办法第六条规定体现的是对社会公共安全的保护以及对公序良俗的维护”（特别是该条的第二项）“约定将该房屋出租用于经营可能危及不特定公众人身及财产安全的商务酒店，明显损害了社会公共利益、违背了公序良俗。从维护公共安全及确立正确的社会价值导向的角度出发，对本案情形下合同效力的认定应从严把握，司法不应支持、鼓励这种为追求经济利益而忽视公共安全的有违社会公共利益和公序良俗的行为”，进而引用民法总则及合同法中关于公序良俗以及社会利益的条款认定合同无效。
根据上述判决精神，该办法的第8条也需注意。但有份判决值得商榷，大同市南郊区人民法院（2018）晋0211民初270号判决中，直接援引该办法第8条，认定原被告双方的租赁合同违反该条规定，并违反该办法第6条的内容，擅自改变房屋使用性质，双方的行为属于违反法律、行政法规的强制性规定，租赁合同无效，后在判项中直接判决双方的租赁合同为无效合同。
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《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条直接规定就未取得规划许可证或未按照规划许可证建设的房屋订立的合租合同无效，但一审辩论终结前取得合法手续的例外。第3条规定就未经批准或未按批准内容建设临时建筑订立租赁合同无效，但一审辩论终结前取得合法手续的例外；租赁期限超过临时建筑的使用期限，超过部分无效，但一审辩论终结前经批准可以延长使用期限的除外。
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《经济适用住房管理办法》（建设部、国家发改委等部门于2007年颁布）中第33条规定“个人购买的经济适用房在取得完全产权前不得用于出租经营”。该办法虽然不是直接可以对合同效力进行调整的法律、法规，但相关约定违反该条的合同，有可能被法院认定为损害公共利益，进而认定租赁合同无效[（2020）新0105民初1334号判决]，甚至会因损害公共利益而导致出租所得价款被法院收缴[（2016）沪01民终5440号]。
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《公共租赁住房管理办法》（住建部于2012年颁布）第27条规定“承租人有下列行为之一的，应当退回公共租赁住房：（一）转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的……”该办法也仅系部门规章，但违反该办法第27条第（一）项订立的租赁合同，可能会被法院以恶意串通侵占社会公共资源、违反社会公共管理秩序、损害社会公共利益等理由而认定租赁合同无效[（2019）粤1581民初66号判决、（2019）宁0522民初1904号判决]。
以上即为万益房地产与建设工程部专职律师在检索现行法律、法规、部门规章等规范性法律文件中所发现的，对城镇房屋、土地租赁合同效力可能产生影响的规定，以及人民法院在裁判此类案件中的倾向，以供参考。囿于笔力与水平，倘有不周之处，还望海涵。
相关法律法规
《中华人民共和国民法典》第一百四十四条“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”
第一百四十五条“限制民事行为能力人实施的纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应的民事法律行为有效；实施的其他民事法律行为经法定代理人同意或者追认后有效。相对人可以催告法定代理人自收到通知之日起三十日内予以追认。法定代理人未作表示的，视为拒绝追认。民事法律行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。”
第一百四十六条“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”
第一百五十三条“ 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”
第一百五十四条“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”
《中华人民共和国民法典》第五百零二条“依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。”
第五百零四条“法人的法定代表人或者非法人组织的负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限外，该代表行为有效，订立的合同对法人或者非法人组织发生效力。”
第五百零五条“当事人超越经营范围订立的合同的效力，应当依照本法第一编第六章第三节和本编的有关规定确定，不得仅以超越经营范围确认合同无效。”
《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十四条“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”
《中华人民共和国民法典》第七百零六条“当事人未依照法律、行政法规规定办理租赁合同登记备案手续的，不影响合同的效力。”
《中国人民解放军房地产管理条例》第四十二条“委托地方人民政府免租代管的空余房地产，由军区级单位审批，报总后勤部备案。”
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”
《商品房租赁管理办法》第六条“有下列情形之一的房屋不得出租：（一）属于违法建筑的；（二）不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的；（三）违反规定改变房屋使用性质的；（四）法律、法规规定禁止出租的其他情形。”
《商品房租赁管理办法》第八条“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。”
《公共住房管理办法》第二十七条“承租人有下列行为之一的，应当退回公共租赁住房：（一）转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的；（二）改变所承租公共租赁住房用途的；（三）破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房，拒不恢复原状的；（四）在公共租赁住房内从事违法活动的；（五）无正当理由连续6个月以上闲置公共租赁住房的。承租人拒不退回公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回；逾期不退回的，市、县级人民政府住房保障主管部门可以依法申请人民法院强制执行。”