企业股东申请政府信息公开实务研究

近年来，政企合作不断兴起，股东权益有可能在信息不对等的情况下遭到侵害。企业股东申请政府信息公开或能成为股东维护自身合法权益的新的路径选择。
一 法律依据 LEGITIMATE BASIS
《中华人民共和国政府信息公开条例（2019修订）》
第十九条 对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。
第二十七条 除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。
第二十一条 除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。
第三十七条 申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
第二十九条房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。
审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。
《中华人民共和国反不正当竞争法（2019修订）》
第九条 本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。
《国家工商行政管理局关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》
第二条 本规定所称商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。
本规定所称不为公众所知悉，是指该信息是不能从公开渠道直接获取的。
本规定所称能为权利人带来经济利益、具有实用性，是指该信息具有确定的可应用性，能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势。
本规定所称权利人采取保密措施，包括订立保密协议，建立保密制度及采取其他合理的保密措施。
本规定所称技术信息和经营信息，包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息。
第十条国家机关及其公务人员在履行公务时，不得披露或者允许他人使用权利人的商业秘密。
《中华人民共和国民法典》
第一千零三十二条 自然人享有隐私权。任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。
隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。
第一千零三十五条处理个人信息的，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合下列条件：（一）征得该自然人或者其监护人同意，但是法律、行政法规另有规定的除外；（二）公开处理信息的规则；（三）明示处理信息的目的、方式和范围；（四）不违反法律、行政法规的规定和双方的约定。
个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。
《个人信息保护法》
第二十五条 个人信息处理者不得公开其处理的个人信息，取得个人单独同意的除外。
二 典型案例 TYPICAL CASES
（一）李某江与郑州市某区人民政府一审行政判决书【（2020）豫01行初739号】
【基本案情】
2019年6月20日，李某江向郑州某区政府提出政府信息公开申请，申请书面公开以下材料：房屋征收决定、房屋征收决定公告；安置补偿方案、安置补偿方案公告；河南某佳啤酒实业有限公司被征收房屋价值以及停产停业损失的评估报告；补偿协议；补偿金额、明细及支付情况。
【裁判观点】
一审法院认为：现有证据证明第三方某佳啤酒实业有限公司与某新区管委会签订过拆迁补偿协议，且案涉的拆迁补偿协议并不符合商业秘密的特征，因河南某泉饮料有限责任公司承租了第三方某佳公司的厂房及生产设备等资产，故第三方签订的拆迁补偿协议可能会影响到某泉公司的相关权益。被告郑州某区政府以第三方涉及商业秘密不同意为由不予公开，答复理由不当。
……在涉及土地、房屋征收补偿过程中，出于公共利益的考虑，为消除被征收人对不公平补偿的疑虑和担心，对涉土地及房屋信息的个人隐私及商业秘密进行了必要的让渡，且拆迁补偿安置标准应该做到公开、公正、透明、统一，才不至于引起相关权利人无端的猜忌和质疑，从而影响对政府公信力的信任。
二审法院认为：郑州某区政府向李某江答复称其申请公开的“补偿协议、补偿金额、明细及支付情况”经征询第三方意见，河南某佳啤酒实业有限公司不同意公开所申请信息，所申请信息不予公开，亦符合法律规定。本案中，李某江申请公开的信息与第三方河南某佳啤酒实业有限公司的商业秘密相关，郑州某区政府经征求第三方意见，第三方回复不同意公开，且涉案政府信息亦不存在不公开可能对公共利益造成重大影响的情形，故郑州某区政府据此决定不予公开并答复了李某江，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条之规定。
韩某菊与宜昌市某区人民政府、宜昌市某区住房保障服务中心一审行政判决书【（2020）鄂0503行初12号】
【基本案情】
2019年9月13日，韩某菊在网上向宜昌某区住房保障中心申请政府信息公开，申请内容为“我是宜昌某桥农产品有限公司股东，要求公开从2017年4月宜昌某区政府公告征收宜昌某桥地块以来，与宜昌某桥农产品有限公司及股东李某福、李某元、范某、岳某文、邹某华、林某刚签订征收土地、房屋的全部协议及补偿金额（含划拨的户名、银行）”。2019年10月8日，宜昌某区住房保障中心在网上回复韩某菊称：“经查，您提交的材料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所致的政府信息的范畴，我中心已与宜昌某桥农产品有限公司签订征收补偿协议，将征收补偿款汇入宜昌某桥农产品有限公司提供的收款账户，该公司股东需要了解详情，可向贵单位提出申请查阅。”
【裁判观点】
案涉宜昌某桥农产品有限公司与宜昌某区住房保障中心签订征收补偿协议，则宜昌某桥农产品有限公司才是被征收人，宜昌某桥农产品有限公司是具有独立法律地位的法人，其对外独立享有权利，亦独立承担义务。韩某菊虽系该公司股东，但其与该公司系不同的两个独立个体，韩某菊并非行政征收的相对人，若其需知晓公司与他人签订的合同，应当根据《中华人民共和国公司法》中相关规定，行使其作为公司股东的权利，而非直接向行政机关申请政府信息公开。韩某菊申请宜昌某区住房保障中心公开公司其他股东的信息，亦于法无据。宜昌某区住房保障中心在法定期间内对韩某菊进行回复，其回复内容符合法律法规的规定。故本院对韩某菊的诉讼请求不予支持。
三 法律意见 SUGGESTIONS
企业股东申请政府信息公开，需厘清以下内容：
（一）企业股东是否有权申请政府信息公开
政府信息是指行政机关在履行行政职责过程当中制作的或者获取的，以一定的形式记录、保存的信息。根据《政府信息公开条例》第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息，目前我国政府信息公开申请并未限制申请人的资格。申请人，即每一位公民都有权知悉政府信息，从而监督政府的行为，无需提供额外的证明，只有在申请的数量、频次明显超过合理范围的情况下，才有必要让申请人说明申请的额外用途。综上，企业股东可依法向有关行政机关申请政府信息公开，在申请数量、频次合理范围内无需提供额外证明。
（二）申请事项是否属于政府主动公开的信息
政府信息公开分为主动公开和依申请公开。企业股东若需获取相关的政府信息时，需明确该信息是否属于政府主动公开的内容。如企业股东欲获取政府征收补偿协议及相关内容，根据《政府信息公开条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息，因此，该申请事项属于政府主动公开的信息。
（三）依申请公开中是否涉及商业秘密、个人隐私
根据笔者检索的相关案例，若企业股东申请公开企业与政府签订的协议等信息，涉及到商业秘密或个人隐私的，行政机关原则上不予公开，但是权利人同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
我国《政府信息公开条例》确立了涉及商业秘密的政府信息不得公开的一般准则，但对商业秘密的概念没有作出具体解释。司法实践中，一般援用反不正当竞争法的相关规定，对商业秘密的界定较为宽泛。在政府信息公开案件中，对于涉及企业的信息，行政机关应对信息是否符合商业秘密的特征进行甄别，而非一概认定为商业秘密不予公开，也即申请事项是否涉及商业秘密、个人隐私，一定程度上需要行政机关行使自由裁量权，在公共利益和个人利益间进行权衡判断。若不予公开，则行政机关要提供相应的证据表明相关信息具有涉密性，而且要说明理由。
涉及个人隐私的申请事项原则上不予公开，根据《个人信息保护法》第45条第1、2款规定，个人有权向个人信息处理者查阅、复制其个人信息。个人请求查阅、复制其个人信息的，个人信息处理者应当及时提供。政府信息公开的公开范围不限于特定人，而是全社会，依申请公开中如果涉及他人的个人信息是否要向社会公开，权利人同意仅是公开的条件之一，不公开是否会损害公共利益以及能否对个人信息进行区分处理也应是考虑的因素。
（四）如果申请事项涉及商业秘密、个人隐私，行政机关是否已书面征求第三方意见
依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
（五）行政机关是否进行了区分处理，是否向申请人提供了可以公开的信息内容
申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。
即，若行政机关不予公开企业股东的申请事项，需有证据证明该申请事项均属于商业秘密且不能区分处理。
（六）即使申请事项涉及商业秘密，申请人作为公司股东，是否侵害第三人合法权益
笔者认为，申请人作为企业股东，具有法律上的利害关系，申请公开涉及公司和自身利益的信息，并非一定会侵害第三人的合法权益。股东与公司的利益密切相关，若无证据证明该股东申请信息公开损害了公司或者第三人利益的，应对该申请予以考虑。部分法院认为股东与该公司系不同的两个独立个体，股东并非行政行为的相对人，若其需知晓公司与他人签订的合同，需行使股东知情权。故，股东欲获取企业相关信息，涉及政府制作、获取、保存的相关信息可申请政府信息公开，涉及企业与非政府机关的其他信息可行使股东知情权。