地方政府融资平台公司（城投公司）债务化解方案

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，通常称为城投公司。
融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，但与此同时，其举债融资规模迅速膨胀，导致政府性债务偿债风险随之加大，加剧了财政金融风险隐患。
鉴于此，党中央、国务院、财政部、发展改革委和各级国资委、金融监管部门自2010年开始陆续出台了多项政策、采取多种措施，清理规范政府融资平台公司及其举债行为，化解存量债务，直至今天，融资平台公司的债务化解与风险防控依然是财政金融工作的重点。
一、政策背景
2010年6月10日国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求对融资平台公司的债务进行清理核实，对融资平台公司进行清理规范、分类处置，并明确地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
2014年8月31日全国人大常委会修订《预算法》（2015年1月1日生效）规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
2014年9月21日国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。
2016年10月27日《国务院办公厅关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）、2016年11月3日财政部发布《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预〔2016〕152号），两份文件均要求对地方政府性债务分类处置，基本原则是
（1）对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任；
（2）对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回；
（3）对清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。明确了政府与企业偿债责任界定与履行，政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。
2018年3月28日发布的《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），再次强调地方国有企业在境内外发行债券时，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。
2021年2月28日国务院国资委发布《关于印发<关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见>的通知》（国资发财评规〔2021〕18号），要求地方政府和地方国有企业严格落实主体责任，防范化解重大债务风险，坚决守住不引发区域性、系统性金融风险的底线，提出一系列债务化解意见。
从上述一系列政策规定不难看出，地方国有企业尤其是政府融资平台公司的债务化解问题迫在眉睫，而政府与融资平台公司的界限也是越来越清，融资平台公司不得再为政府举借债务，政府也不得再为融资平台公司的债务承担偿还责任或提供信用背书，融资平台公司的债务只能由其依法独立解决。
二、债务化解方案简析
目前，地方政府融资平台公司的债务构成主要是银行贷款、企业（公司）债券、信托贷款、资管计划、融资租赁、售后回租等。在当前法律和政策背景下，通过对各种债务化解措施的梳理，总结归纳起来主要有以下九种：借新还旧、展期、发行置换债券、债转股、债务重组、资产整合、引进战略投资者、破产重整、破产清算等。
（一）借新还旧
借新还旧是指贷款人向银行贷款以清偿先前所欠同一银行贷款的行为。这种方式并未从根本上解决债务，只是将债务的归还期限延长，暂时缓解企业还本付息压力。
（二）贷款展期
贷款展期是指借款人不能按借款合同约定的借款期限偿还贷款，由借款人申请，经银行审查同意，银行与借款人签订贷款展期协议，有条件地延长借款期限。贷款展期的贷款条件不得低于原贷款条件，且期限较短，短期贷款展期期限不得超过原借款期限；中期贷款展期期限不得超过原借款期限的一半；长期贷款期期限不得超过3年。这种方式也未根本上解决债务，只是暂时缓解企业债务困难。
（三）发行政府债券置换
01源起
地方政府置换债券首次出现于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），2015年首次发行。众所周知，地方政府融资平台公司的债务是地方政府性债务的重要组成部分，尤其政府隐性债务。
为化解地方政府性债务，加强债务管理，将隐性债务显性化，2014年修订《预算法》明确，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。同年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出抓紧将存量债务纳入预算管理，以2013年政府性债务审计结果为基础，对地方政府性债务存量进行甄别，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。
2015年12月财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预(2015)225号）提出，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
02适用范围
尽管政策允许发行政府债券置换政府融资平台的债务，但并不意味着所有非政府债券方式举借的政府性债务均可置换为政府债券，若申请，拟置换的债务需具备如下条件：
（1）属于2014年清理甄别认定的地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务；
（2）纳入政府预算管理；
（3）经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致同意置换。各方均同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任，即将企业债务转换为了政府债务。
03作用
置换地方政府债券是将债务延后的一种偿还方式，是地方政府为了缓解债务压力，通过适当的利率折合借来新债还上旧债。就其本质而言，地方政府债务置换仅仅是债务形式的变化，只是将短期高利率的风险债务转换为长期低利率的较安全债务。通过发行地方政府债券逐步进行置换，是规范地方政府债务预算管理的重要举措，有利于减轻地方利息负担，但并未解除债务偿还责任，且适用范围较窄，额度有限，不具有普适性。
（四）债权转股权
01适用范围
债权转股权是指债权人以其依法享有的对在中国境内设立的有限责任公司或者股份有限公司的债权，转为公司股权，增加公司注册资本的行为，简称债转股。
（1）适用的债权范围
转为公司股权的债权应当符合下列情形之一：
①债权人已经履行债权所对应的合同义务，且不违反法律、行政法规、国务院决定或者公司章程的禁止性规定；②经人民法院生效裁判或者仲裁机构裁决确认；③公司破产重整或者和解期间，列入经人民法院批准的重整计划或者裁定认可的和解协议。转股债权范围以银行对企业发放贷款形成的债权为主，适当考虑其他类型债权；转股债权质量类型由债权人、企业和实施机构自主协商确定。转为出资的债权一般应经审计和评估，债权转股权的作价金额不得高于该债权经审计确认的帐面值，也不得高于该债权的评估值。
（2）适用的企业范围
大的原则为，市场化债转股对象企业由各相关市场主体依据国家政策导向自主协商确定。具体如下：
市场化债转股对象企业应当具备以下条件：发展前景较好，具有可行的企业改革计划和脱困安排；主要生产装备、产品、能力符合国家产业发展方向，技术先进，产品有市场，环保和安全生产达标；信用状况较好，无故意违约、转移资产等不良信用记录。尤其鼓励发展前景良好但遇到暂时困难的优质企业开展市场化债转股，特别是战略性新兴产业领域的成长型企业以及关系国家安全的战略性企业。但禁止有下列情形的企业进行债转股：扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”；有恶意逃废债行为的企业；债权债务关系复杂且不明晰的企业；有可能助长过剩产能扩大增加库存的企业。
02方式
鼓励金融资产管理公司、保险资产管理机构、国有资本投资运营公司等多种类型实施机构参与开展市场化债转股。但对于银行债权，除国家另有规定外，银行不得直接将债权转为股权，银行应通过向实施机构转让债权、由实施机构将债权转为对象企业股权的方式实现。
03作用
从贷款人角度讲，债转股既有利于盘活商业银行不良资产，加快不良资产的回收，增加资产流动性，防范和化解金融风险；从负债的融资平台公司角度讲，可以有效降低企业杠杆率，增强企业资本实力，防范企业债务风险；有利于帮助企业降本增效，增强竞争力，实现优胜劣汰；有利于推动企业股权多元化，促进企业改组改制，完善现代企业制度；有利于加快多层次资本市场建设，提高直接融资比重，优化融资结构。
（五）债务重组
01定义及分类
债务重组，是指在不改变交易对手方的情况下，经债权人和债务人协定或法院裁定，就清偿债务的时间、金额或方式等重新达成协议的交易。债务重组有两个前提，即债务人发生财务困难和债权人作出让步。
债务重组的类型包括协议重组和司法重组。协议重组是债务人与各债权人自愿协商达成的债务处置安排，是一种民事法律行为，没有强制性的司法程序要求，重组方案需取得每一个债权人的同意才能实施，否则对不同意的债权人没有约束力。司法重组是债务人进入破产程序后，在法院的主导下，债务人与债权人就企业债权债务经协商做出的处置安排，可能发生在破产重整程序中，也可能发生在破产和解程序中，具有严格且规范的程序；重组方案由债权人进行分组表决，每组的表决达到法律规定的人数和比例即为通过，表决通过后的重组方案对所有债权人均具有约束力。
02债务重组方式
从会计准则角度，债务重组一般包括以下方式及其组合：
（1）债务人以资产清偿债务；（2）债务人将债务转为权益工具；（3）除前述第一项和第二项以外，采用调整债务本金、改变债务利息、变更还款期限等方式修改债权和债务的其他条款，形成重组债权和重组债务。
从法律角度，债务重组方式包括债务转移、债务抵消、债务豁免、债务混同、削债（债权折价）、以非现金资产清偿债务、债务转为资本（债转股）、修改其他债务条件及前述两种以上方式的组合。
03作用
通过债务重组，企业债务可以得到一定程度的减免，能够有效改善企业的财务状况和经营状况，帮助企业摆脱危局重新回归良性发展道路。
（六）资产整合
资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利，可以分为流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产和其他资产，具体表现形式有存货、房地产、构筑物、基础设施工程、公共公益设施、机械设备、办公设备、股权、土地使用权、知识产权、各类自然资源权利、特许经营权、债权等。
资产整合是以优化资源配置为原则，对上述各类资产通过出售、购买、置换、托管、回购、承包经营、划转等方式进行整合，是一项复杂而系统的工作，概括而言，可以分两大步，分别为不良资产剥离和优质资产整合。不良资产剥离方式有出售、置换、托管等，优质资产整合除了出售、置换、回购、托管、划转等方式之外，还可以充分利用金融工具，以应收账款、租赁债权、基础设施、商业物业等资产或者财产权益为基础资产，开展资产证券化业务或者发行公募基础设施证券投资基金。
资产整合有助于盘活存量资产，减少资产闲置浪费，降低生产经营成本，降低企业资产负债率，提高经营效益。
（七）引进战略投资者
战略投资者，是指具有同行业或相关行业较强的重要战略性资源，与被投资方谋求协调互补的长期共同战略利益，愿意长期持有被投资方股权，愿意并且有能力认真履行相应职责，实际参与公司治理的投资者。战略投资者应当能够带来国际国内领先的核心技术资源、市场、渠道、品牌等战略性资源，显著增强被投资方的核心竞争力和创新能力，带动产业技术升级，推动提升销售业绩，显著增强盈利能力。战略投资者不同于财务投资者，财务投资者主要是提供资金，很少参与公司经营，更注重短期投资回报。
从法律角度讲，引进战略投资者的方式主要是增资和股权转让，对于国有企业而言，往往与混改密不可分，在实际执行中，需注意国企混改相关政策要求。
（八）破产重整
企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依法申请破产重整，清理债务。破产重整不等于破产清算，在重整期间，经企业申请并经人民法院批准，企业可以在破产管理人的监督下自行管理财产和营业事务，经破产重整的企业依然为独立法人，依然存续。
重整计划制定过程中，企业可以与其债权人协商债务减免及受偿方案，重整计划草案一旦经债权人表决通过并获得法院批准，债务受偿方案对全体债权人生效。此外，在重整期间，企业及其股东还可以引进战略投资者，充实企业资本。因此，破产重整可以有效降低企业债务负担，主要适用于符合破产条件但仍有发展前景的企业。
（九）破产清算
企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，可以依法申请破产清算，清理债务。破产清算过程中，企业由破产管理人接管，依法清理债权债务，清查破产企业财产，破产财产确认后，破产管理人拟定破产财产变价及分配方案，由债权人审议通过，并经法院确认。破产财产分配方案执行后，破产程序终结，企业依法注销。
破产清算适用于扭亏无望、已失去生存发展前景的企业，尤其是“僵尸企业”。破产财产仅限于破产企业的全部财产，与破产企业的股东的财产相互独立。因此，对于国有企业集团来讲，适时对所投资的扭亏无望、失去发展前景的子企业实施破产清算，也可以有效降低企业债务负担。
除通过破产清算清理无发展前景的企业外，对于不符合破产条件的企业，可以采取自行清算解散方式注销，以减少企业负担。
针对地方政府融资平台公司债务化解方案，本文介绍的九种方式中，借新还旧、贷款展期、发行政府置换债券并不能从根本上化解企业债务问题，只能起到暂时缓解债务压力的作用；而债转股、债务重组、资产整合、引进战略投资者、破产重整、破产清算虽然并不能完全消除企业债务，但确实可以起到化解债务、降低债务负担的作用，能有效改善企业的财务状况和经营状况，帮助企业摆脱危局重新回归良性发展道路。这九种方式既相互独立，又相互结合，彼此交融，尤其是后六种，比如资产整合中可能包括债转股、债务重组、引进战略投资者、破产清算等，破产重整中可能同时涉及资产整合、债转股、引进战略投资者等，这也恰恰验证了政府融资平台公司债务化解是一项综合的、系统的而又复杂的工程，企业需根据实际情况选择其中一种单独适用或选择多种组合适用。
本文介绍的九种方式仅仅是从地方政府融资平台公司个体化解债务的角度做的归纳梳理，实际上，虽然政府一再强调与融资平台公司等国有企业划清界限，不再为企业债务承担偿还责任，这并不意味着政府完全放手不管，政府仍然会从宏观层面协助国有企业解决债务问题，近一年多以来，在国务院国资委和一些地方国资委牵头下，先后成立了多只信用保障基金，比如天津国资高质量发展基金、河南信用保障基金等。