浅析行政复议中的调解与和解

行政复议是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，在行政争议实质性化解中发挥着不可替代的作用。作为行政系统内部监督制度，行政复议具有统筹调配各类行政资源化解争议的重要制度优势，2023年9月1日发布的《行政复议法》实施后，各级行政复议机构积极履职、多方联动，运用调解与和解机制定纷止争，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，取得了良好的社会效果。本文笔者对行政复议的和解和调解进行简要分析，对二者从定义、特点、适用范围、主要程序等方面进行阐述，以便读者对行政复议中的调解、和解制度形成初步认识了解。
行政调解
一 行政复议调解的定义
《行政复议法》第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。行政复议调解是指行政复议机构在办理行政复议案件过程中，组织申请人和被申请人就行政争议进行协商、化解行政争议的活动。
二 行政复议调解的特点
1. 合法性与自愿性
调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
2. 贯穿全过程
《行政复议法》将复议调解规定在总则部分，意味着将《行政复议法实施条例》第五十条规定的有限调解原则扩展为全面调解原则。自此，行政复议调解成为贯穿行政复议全过程的基本原则，意味着在行政复议的各个阶段，包括受理前、审理中甚至决定履行阶段，都可以进行调解。同时在符合合法性、自愿性原则的前提下，各类行政争议都可以进行调解。
3. 主体特定性
调解的主体是行政复议机关或其授权的行政复议机构，他们凭借对行政行为的监督权和专业知识，能够更好地组织和引导双方进行调解。
三 行政复议调解的适用范围
如前所述，新行政复议法扩大了调解的适用范围，涵盖了所有行政复议案件，既可以适用于普通程序，也可以适用于简易程序，无论是行政复议机构审理案件还是行政复议委员会审理案件，都可适用。
四 行政调解的程序
1. 启动
调解既可以根据当事人的申请启动，行政复议机构也可以在认为有调解可能的情况下依职权启动，但需征得当事人同意。
2. 调解过程
行政复议机构会充分听取双方当事人的意见，查明事实、分清是非，在此基础上，提出调解方案，促使双方当事人达成调解协议。例如，通过组织听证会、调查会、调解会等方式，为双方搭建沟通平台，推动问题的解决。
3. 调解结果
《行政复议法》第七十三条第一款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字或者盖章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。”为调解书加盖行政复议机关印章，保障了调解协议的权威性。该条第二款规定：“调解未达成调解协议或者或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定。”这款旨在避免调解活动陷入“调而不解”的困境，行政复议机关可以适时作出行政复议决定，既高效解决纠纷，亦促成当事人尽快达成调解协议。
五 法律效力
行政复议调解书经双方当事人签字后，即具有法律效力，双方当事人应当履行。《行政复议法》第七十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。”第七十八条规定：“申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持行政行为的行政复议决定书，由作出行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更行政行为的行政复议决定书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（三）行政复议调解书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”上述规定为调解书与决定书、意见书设置了相同的执行机制，保障调解书能够得到有效执行。
行政和解
一 行政和解的定义
行政和解是指行政复议申请人与被申请人之间在行政复议决定作出前，就争议的行政行为及相关问题自行协商，在达成一致意见的基础上解决行政争议的活动。
二 行政复议和解的特点
1. 自愿性、合法性
和解是双方当事人在平等、自愿的基础上进行的，任何一方都不得强迫对方接受自己的意愿。行政复议法第七十四条规定：“当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
2. 灵活性
和解的方式和内容较为灵活，双方可以根据具体情况协商确定解决方案。行政复议和解为争议双方基于具体个案展开充分对话提供了支撑，和解制度能够帮助各方明确各自的实际需求，从而为实质化解纠纷提供了可能。特别是行政复议机关作为上级机关可以介入指导，让争议各方既能够站在更加全局的角度看待彼此的具体争议，也能够避免和解内容损害国家利益、社会公共利益，最终找到彼此利益的最大公约数，达成和解协议，实质性化解纠纷。
三 适用范围
通常适用于行政行为具有一定的自由裁量空间、双方当事人之间存在协商基础的案件。例如：行政协议、行政赔偿补偿、工伤赔偿等案件。
四 行政和解的程序
1. 提出和解意愿
申请人与被申请人一方或双方向行政复议机构表达和解意愿，行政复议机构应当鼓励并支持双方当事人自行和解，但不得强迫。
2. 协商和解方案
在行政复议机构的支持下，申请人与被申请人自行协商和解方案，行政复议机构可以根据需要，向双方当事人提供相关法律、法规、政策解释和类似案例等信息，引导当事人达成和解协议。
3. 达成和解协议
《行政复议法》第七十四条第二款规定：“双方当事人达成和解协议后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外。”
五 行政和解的法律效力
当事人达成和解协议并撤回行政复议申请后，行政复议终止，且申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请，除非有证据证明撤回申请违背其真实意愿。
行政复议调解与和解虽因适用的主体、处理程序、法律效力等方面而存在区别，但是二者的目的都是为了化解行政争议，促进社会和谐稳定，提高行政复议效率。在实践中，调解和和解可以相互配合、相互补充。例如，在调解过程中，双方当事人可能会自行达成和解；而和解过程中，行政复议机构也可以适当介入，引导双方进行调解。以调解方式解决矛盾纠纷，也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的客观要求。为确保行政复议调解、和解制度有效落实，《行政复议法》第三十九条第六项规定：“依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止，行政复议中止。”该规定解决了调解所需要时间与复议审理时限规定的冲突问题。由此可见，为发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，《行政复议法》2023年修订时对该部分内容进行了重点调整。且该调整无论是对行政复议申请人还是被申请人，均是有益探索，同时兼顾了行政成本和行政效率。