编者按
网络谣言是以互联网为载体进行传播缺乏依据且未经证实的信息，其传播范围及社会危害性的量级远非传统谣言可比。网络谣言本身属于犯罪学概念，本文运用犯罪学、传播学、法学、社会学相关理论进行了综合分析，并针对网络谣言刑法规制的不足，从社会综合治理的角度探索预防网络谣言的路径。
近年来，网络谣言时有发生，借助移动互联网、新媒体、自媒体等信息网络渠道广泛传播，谣言的受众达到了前所未有的规模，社会危害性与传统谣言不可同日而语。《刑法修正案（九）》的及时出台虽然在一定程度上缓解了刑法规制网络谣言的燃眉之急，但从犯罪预防的角度来说，相关刑事规范并未在反映网络谣言传播客观规律的基础上构建科学的刑法惩治体系，特别是在刑事法网的严密性、刑法体系的严谨性以及刑罚力度相适性等方面“力有不逮”，进而反映出当前我国社会综合治理模式亟待创新与优化。鉴于此，综合运用犯罪学原理与刑法学理论，科学分析网络谣言的特点、规律，构建尊重事物规律、贴合司法需求、符合刑罚目的的刑法规制路径不仅十分必要，且迫在眉睫。
一、网络谣言的基本理论问题
谣言被称之为“最古老的大众传播媒介”，而网络谣言是传统谣言在信息时代的“变种”，其既符合传统谣言的内涵，又具有自身独有的特质。从犯罪学的角度而言，确定研究对象的内涵是开展后续研究的当然前提，对网络谣言的内涵的合理解读是本文研究的逻辑起点。
（一）网络谣言的概念
在界定网络谣言的概念之前须明确，本文所述网络谣言是犯罪学意义上的网络谣言，包括刑法学意义上的网络谣言（虚假信息），前者只要求具有社会危害性即可，而后者强调须具有严重的社会危害性。美国学者凯瑟琳·弗恩认为，谣言是一种由口头或电子通讯手段进行传播的信息，其内容没有经过事实验证，也没有可靠的信息源头，并将谣言分为六种类型：蓄意策划的谣言、过早定论的谣言、恶意中伤的谣言、肆无忌惮的谣言、接近真相的谣言、周期复发的谣言。当谣言借助互联网技术的传播，其散布的广域将不受时空限制，受惑人群难以计数。理论上，网络谣言一般是指“以互联网为载体进行传播的未经证实的信息”。可见，传统理论认为网络谣言的定义中有三个关键词，分别是：“信息”“未经证实”和“传播”，具言之：其一，谣言本身是一种信息，包含了一定的信息量；其二，谣言是未经证实的信息；其三，谣言的生命在于传播，没有传播，谣言便失去了存在的根基，甚至无法称之为谣言。然而，实践中不排除某些信息起先被认定为谣言，而后经证明属实的情形，如果简单以“未经证实”即认定为谣言，显然扩大了打击面，有侵犯公民言论自由之嫌。因此，从司法实践的角度需要区分两种情形：一是信息最终被证伪；二是信息尚未被证伪，或暂时无法被证伪。就前者而言，当然属于谣言，但就后者存在争议，具体而言：
一是通常情况下属于谣言，但尚缺乏客观的证据证伪，需要时间予以印证。该种情形是指根据一般人的理解属于谣言，但尚无对应的科学或其他手段证伪，或科学技术手段尚无法证伪的。如曾在世界范围内传播的谣言“2012世界末日”，传言于2012年12月12日地球将毁灭。该信息编造或传播于2012年12月12日前，根据通常理解属于谣言，不必等到2012年12月12日到来时再作判断。
二是真伪不明，没有任何根据。该种情形是指信息内容真伪不明，或尚无法证伪，信息制造者或传播者未能提供任何根据。比如谣传“霍金警告‘月球背面有外星人’”，政府机关当然不可能去求证霍金是否表达过类似的言论，亦不可能等待航天技术发展证明月球背面没有外星人，如果信息制造者或传播者无法提出相关的依据，则推定为谣言。
三是真伪不明，但有一定根据。该种情形是指信息内容真伪不明，或尚无法证伪，但信息制造者或传播者能提出一定根据的。如关于“转基因食品致癌”的信息，现有科学技术无法证明转基因食品是否对人体造成危害，如果信息的制造者或传播者基于一定的科学分析判断，能提供一定的依据，则一般不宜认定为谣言。
上述三种情形多发于科学技术或其医药及他专门领域，其真伪本身存在争议或需要时间来论证，在认定涉及科学技术的言论是否属于谣言当尤为审慎，公权力在科学技术及学术探讨面前应当表现出必要的谦逊，正如哥白尼在1543年提出“日心说”，在当时主流思想“地心说”的统治下被认定为谣言，却最终被证实。综上，可以得出这样的结论：内容虚假的信息必然没有依据，当属谣言；未经证实的信息，若有依据的，一般不宜认定为谣言；未经证实的信息，完全没有依据的，一般属于谣言。
鉴于上述原因，判断网络言论是否属于网络谣言除却分析其是否具有一定依据外，还需要具体判断依据的可靠性。在此，我们初步量化了依据的比例，达到一定比例的依据可以视为有依据，未达到一定比例属于缺乏依据。
上述比例并非对网络谣言的依据作严格的量化，一般而言，＜30%的情况属于缺乏依据，其上属于有一定依据，再上属于有较为充分的依据。据此，可以将网络谣言划分为虚假的网络谣言和未经证实的网络谣言，其中未经证实的网络谣言仅指缺乏依据的网络言论，对有一定依据的网络言论和有充分依据的网络言论不宜列入网络谣言的范畴。无论从刑法的谦抑性还是保障言论自由的角度来说，对于未经证实的网络信息需要做进一步的审查，对网络信息的制造者和有意传播者制造和传播网络信息时是否具有基本的依据判断，最大程度地保障公民的言论自由的同时，精准惩治恶意造谣者和传谣者。
综上，我们认为，定义网络谣言应当在传统理论的基础上作进一步限缩，即网络谣言是指以互联网为载体进行传播未经证实且明显缺乏依据的信息。
（二）网络谣言的本质
网络谣言的定义揭晓了其内涵，但仍未触及本质。挖掘网络谣言的本质关键在于领悟其行为的根本属性。从谣言发展到网络谣言，媒介的改变导致传播范围不受时空限制，但谣言作为一种社会行为本身并未发生异变。在犯罪学视域中，网络谣言不过是传统集群犯罪的网络化，即网络集群犯罪。
首先，集群犯罪源于集群行为（Collective Behavior）。集群行为即人们在群体集聚过程中自发形成的为达成某一既定目标或期望而采取的一致性群体行为，包括暴乱、恐慌、狂热、时尚、流言乃至各种社会运用。集群行为强调的是人们基于共同的目标或期望采取一致的行动。从概念本身来看，集群行为无涉价值判断，因此集群行为并非犯罪学或刑法学关注的对象。
其次，网络集群行为是传统集群行为的网络化，指一定数量的、相对无组织的网民针对某一共同影响或刺激，在网络环境中或受网络传播影响的群体性努力。网络集群行为实质是将传统的集群行为从线下搬到线上，将现实场域替换为虚拟空间，因此网络集群行为本质上属于集群行为，仍无涉价值判断，如网民就公共事件发表言论，只要该言论不是故意捏造事实，该言论自由就不应受到刑法非难。
再次，网络谣言符合网络集群行为的一般特征。按照N·斯梅尔塞的观点，集群行为（网络集群行为亦然）具有三大特征：1.由共同的信念引导，不同于日常生活中的信念，它涉及威胁、阴谋等非正常力量；2.制度化程度很低；3.参与者认为凭借集群的力量能够重建正常的社会行为。网络谣言或关于个人隐私、或涉及公共利益，参与者往往自以为在传播正能量或为了构建所谓公平公正的价值取向，殊不知被造谣者或恶意传播者利用和引导。
最后，网络谣言具有一定的社会危害性，属于犯罪学意义上的网络集群犯罪。网络谣言的内容具有反社会性，一般以引起社会恐慌、贬损个人信誉或政府公信为目的。当这种反社会性达到一定量级，传播范围达到一定程度，具备严重的社会危害性时，网络谣言将触犯了刑法中的具体罪名。
通过对网络谣言本质的挖掘可以得出三点启示：一是虽然网络谣言属于刑法前沿问题，但在犯罪学体系中属于网络集群犯罪，对其研究可借鉴网络集群犯罪相关理论，以保持学科理论体系的稳定性和连续性；二是犯罪学研究的目的在于预防犯罪，刑罚目的亦然，网络谣言的刑法规制应当围绕预防犯罪为根本；三是网络谣言的生命在于传播，在摸清网络谣言的传播规律基础上通过刑法手段切断其传播路径，从而达到犯罪预防的效果。
（三）网络谣言的传播规律
传播学上的“香农-韦弗模型”揭示了信息传播的一般规律：信息从信源出发，途径媒介噪音到达信宿的过程，信宿又将其获悉的信息反馈于信源，如此循环往复。信息传播有三个关键点：信源、媒介噪音和信宿。信源是信息传播的起点，媒介噪音是信息传播的中间环节，信宿是信息传播的终点。信息在传播的过程中由于媒介噪音的介入，真实性会有所消耗，甚至完全扭曲，信宿所接受的信息内容与信源的信息内容未必一致。（图四）
网络谣言的内容虽不尽相同，但仍然无法突破信息传播的一般规律。从这个意义上来说，网络谣言的刑法规制应当在摸清其传播规律的基础上，利用传播规律中的关键要素，合理配置罪名和刑罚，科学地将网络谣言纳入刑法规制的体系中。当然，“香农-韦弗模型”仅仅说明信息传播的一般过程，通过借鉴集群行为相关理论并结合“香农-韦弗模型”，网络谣言的传播规律可以表述为：（图五）
首先，信源经过网络噪声的选择性渲染，经过个体的价值判断，形成群体认同，之后在网络群体中不断循环反馈，加强认同，最终形成就某一观念或认识的强硬态度。
其次，网络噪声包括选择性关注、选择性理解与选择性记忆。在网络环境下，这种选择性倾向是客观存在的，且一般不被接受者所意识到，个人的观点极难逃出暗示的左右。
最后，网络谣言的的产生分为两种方式：一是信源本身具有反社会性，即造谣者发布某一反社会性信息（暗示），而后经由网络噪音的作用形成造谣者意料之中的群体认同；二是信源本身不具有反社会性，造谣者在网络噪声环节通过选择性改编，歪曲了信源的内容，使其暗含反社会性。
综上，网络谣言在传播链上表现为“认识”的传递，网络谣言刑法规制的有效性取决于刑法手段能否阻断传播或改变“认识”。具言之：
一是网络谣言的刑法规制应以阻断传播为路径。网络谣言的生命在于传播，阻断了传播路径就等于扼住了网络谣言的咽喉。所谓法律效果与社会效果的统一，在网络谣言的刑法规制层面就是通过科学的定罪量刑，阻断网络谣言的传播。
二是网络谣言的刑法规制应具有覆盖性。网络谣言既可以产生于反社会性信源，也可能是通过网络噪音的改编而具有反社会性；既可由造谣者自主制造谣言，亦可是传播者在信息传播途中添油加醋。网络谣言产生源头的多样性意味着刑法规制应当全面覆盖各种类型的网络造谣或传谣行为，无论是造谣者还是传播者均应纳入刑法规制的范畴。
三是网络谣言的刑法规制应提升惩治力度以体现罪刑相适应。较之传统谣言，“网络谣言具有突破时空限制、超越以往规模、加剧掌控难度，并且往往受职业‘网络推手’恶意推波助澜的特点，因而网络谣言一旦危害社会，其结果往往便是灾难性的”，且危害后果较难消弭，如食盐能预防“非典”的谣言自2003年起延续至2013年日本福岛核泄漏事件。行为社会危害性的骤增要求对应的刑罚必然增强，以体现罪刑相适应原则的内在要求。
二、对网络谣言现状的大数据分析
为对网络谣言现状作较为全面且客观的了解，课题组随机采集了自2017年至今我国境内影响力较大的60多起网络谣言，对其时间、地点、发生领域等内容进行较为全面的统计。
（一）网络谣言的时间特征
从时间分布上来看，2017年4月是网络谣言的高发期；2018年2月、11月、12月是网络谣言的高发期；2019年10月、11月是网络谣言高发期。换言之，公历年的春、秋季是网络谣言的高发期。
（二）网络谣言的地域特征
从网络谣言案发的地域分析，沿海地区是网络谣言的高发区，其中河北、山东、浙江是网络谣言的重灾区；内陆地区中安徽和四川是网络谣言比较集中的区域，其次是甘肃、贵州、广西。总体上看，网络谣言的案发呈现两大规律：一是与当地经济呈现反比例关系，即经济越发达，网络谣言的案发率越低；经济发展水平越低，网络谣言的案发率越高。二是与人口活跃度呈正比例关系，即人口流动性越大的区域网络谣言的案发率越高。
（三）网络谣言的领域特征
从网络谣言发生的领域来看，安全领域占比30%，其次为卫生和教育、经济领域，分别占比16%、11%、11%，司法领域的网络谣言占比最少，为3%。在司法领域，政府一般建有舆情监测机制，第一时间掌握网络舆情并做出处置，导致攻击司法领域的网络谣言难以大面积散播。而其他领域由于缺乏统一的监测和管理机制，网络谣言得以肆意传播。
（四）网络谣言的载体特征
从网络谣言所传播的载体来看，微信是网络谣言所使用的最主要的“交通工具”，占到49%，其次是微博，占比29%。值得注意的是，“有不少网络谣言最早是在论坛上发源的，尔后被转至微博中广为传播，这成为不少网络谣言传播的重要模式。其他新闻网站在网络谣言传播中所发挥的作用，多是对网络传闻进行报道，尤其是在对谣言进行回应和澄清时，传统媒体下属的新闻网站发挥着重要作用。”
三、对现行网络谣言刑法规制的大数据分析
刑法作为最为严厉的事后法是当前惩治网络谣言的最主要手段。网络谣言的刑法规制包括刑事立法规制与刑事司法规制两个层面。对现行网络谣言刑法规制的分析即是对刑法规制效果的评价，发现刑法规制的漏洞与不足。
（一）现行网络谣言刑事立法规制的基本架构
我国现行涉网络谣言刑法规制的体例涉及刑法14个罪名和3个司法解释。除危害公共安全类，贪污、渎职类犯罪中未提及，其他类罪中均存在相关条文，基本覆盖了网络谣言可能侵犯的法益，3个司法解释也对涉网络谣言案件的司法裁判做出了明确的规范，对适法统一具有一定的积极意义。
由此可见，我国网络谣言刑法规制的基本架构是采取将专有罪名与非专有罪名并存的方式，共同织起规制网络谣言的刑事法网。有学者称之为“旧瓶装新酒”的立法模式，并对此进行了批判。笔者认为，无论是《俄罗斯联邦刑法典》在分则第九编中专辟第28章“计算机信息领域的犯罪”的方式，还是美、英在刑法典外专设《计算机欺诈和滥用法》《计算机滥用法》的方式，网络谣言的刑法规制应当结合具体的国情，具体问题具体分析，分析既有体例的不足，查找问题的原因，提出相应的对策为现阶段较为可行的完善路径。
（二）现行网络谣言刑事司法规制的现状
刑事手段是规制网络谣言的重要路径，对此，我们从两方面对现行网络谣言刑事司法规制的现状进行大数据分析：一是以2017年至今抽样调查的网络谣言为数据库，旨在分析网络谣言刑事追究率；二是以中国裁判文书网2015年至今网络谣言刑事案件判决书为蓝本，分析刑事司法的具体情况。
1.网络谣言刑事司法规制的总体情况
从2017年至今抽样调查的网络谣言的刑事追究情况分析来看，样本中的64起网络谣言案件仅3起受到刑事处罚，占比4%，绝大多数的网络谣言均以官方辟谣和行政拘留的方式了结，分别占比40%和50%（包括行政拘留与罚款）。其中，从官方辟谣的29起网络谣言分析来看，显然网络谣言犯罪存在较大的犯罪黑数，大部分的网络谣言因侦查难度大、取证难等原因无法纳入刑事追究。
2. 对网络谣言适用罪名的情况
从裁判文书网中涉对网络谣言刑事案件适用罪名的情况来看，寻衅滋事罪占比最大，达到了67%，其次是诽谤罪，占比16%，以编造、故意传播虚假信息罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪的定罪的仅占比8%和7%，可见，司法实践中对网络谣言的规制主要是以寻衅滋事罪予以处罚，从侧面揭示了编造、故意传播虚假信息罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪的规制对象过于狭窄，导致不得不以寻衅滋事罪兜底。
3. 对网络谣言判处刑罚的情况
从对网络谣言判处刑罚的情况来看，以有期徒刑为主要的刑种，其中判处一年以下的占比17.6%；判处一年以上三年以下的占比37.6%；判处三年以上七年以下的占比35.3%。刑期的分布反映对网络谣言的刑罚处罚总体上分布均衡，轻重有别，但同时适用剥夺政治权利的仅占比13%。
（三）对网络谣言刑法规制的评价
虽然刑法条文和相关司法解释以专有罪名和非专有罪名并存的方式共同织起了惩治网络谣言的刑事法网，其不足也是明显的，具体表现在以下三个方面：
其一，刑事法网不够严密。一方面，在犯罪对象上，现行的规制体例一般要求谣言具有特定性才能进入刑法评价的范畴，如虚假的险情、疫情、灾情、警情等。但网络谣言的内容并不局限于刑法所列举的情形，对于其他内容的谣言，即使具有相当严重的社会危害性，受限于罪刑法定原则，司法裁判面临着法无明文规定的窘境。另一方面，在犯罪客观方面及犯罪主体上，以编造并传播证券、期货交易虚假信息罪为例，该罪的行为方式仅限于“编造并传播”这一种方式，对于“编造但未传播”或“传播但未编造”的行为无法纳入该罪的构成要件。网络谣言的传播规律已深刻揭示，网络谣言的生命在于传播，无论是造谣者还是传播者都应受到刑法非难，单一处罚造谣者或传播者并不能有效遏制网络谣言。
其二，刑法体系不够严谨。首先，司法裁判仓促应急。立法具有天然的滞后性，刑事立法及司法解释颁布在前，网络谣言发生在后，因此实践中不少案件的审判呈现出仓促性和应急性。如将网络空间解释为物理空间，将网络谣言定性为寻衅滋事，从而引起了扰乱网络秩序的行为是否属于寻衅滋事罪范畴的争论。其次，法律适用各执己见。司法实践中，对于网络谣言的刑法规制呈现“随意性”的特点，个别法院在审理网络谣言刑事案件时主要考量的是社会危害性，而非罪刑法定原则，如认为社会危害性大就适用寻衅滋事罪，较小则适用编造、传播虚假信息罪。最后，扩张解释屡见不鲜。一如《关于办理利用信息网络实施诽镑等刑事案件适用法律若干问题的解释》将明知是捏造的损害他人名誉的事实在信息网络上散布的行为，以“捏造事实诽谤他人”论，混淆了造谣与传谣的界限，超出了“捏造”的语义射程。
其三，刑罚力度不够严厉。一方面，在惩治的力度上，如《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条的规定，给商业秘密的权利人造成损失数额250万元以上的，属于“造成特别严重后果”，应当以侵犯商业秘密罪判处3年以上7年以下有期徒刑。而损害商业信誉、商品声誉行为给他人造成同样损失或更严重后果的的法定最高刑仅为2年有期徒刑。事实上，很难比较侵犯企业商业秘密与损害商业信誉、商品声誉之间孰轻孰重，但刑罚的不等似乎暗指前者的社会危害性大于后者。另一方面，在执行方式上，网络谣言的刑法规制的刑种略显单一。首先，除破坏社会主义市场经济秩序类网络谣言及妨害社会管理秩序类中的组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪规定有罚金刑外，其他类型的网络谣言的刑种局限于自由刑。其次，虽然刑法第三十七条之一规定了职业禁令，但司法实践中对网络谣言判处刑罚时较少适用。再次，刑法第五十六条规定：“对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利”。言下之意，对破坏社会主义市场经济秩序类及其他侵犯公民人身权利、民主权利类不得附加剥夺政治权利。且司法实践中，一般只对宣告刑五年以上有期徒刑的犯罪附加剥夺政治权利。最后，对于“网络推手”所谓的“职业造谣者”，在暴利的刺激下，甘愿冒短期自由刑的风险，单处自由刑的犯罪成本或远不及犯罪收益。
总体上看，现行刑法规制的基本结构并不能有效惩治网络谣言。尤其是在预防犯罪方面，与犯罪学原理脱节，未遵循网络谣言传播的客观规律，在规制力度及犯罪预防效果上“力有不逮”。
（四）网络谣言刑法规制不足的原因及启示
一是司法理念的错位。《刑法修正案（九）》废除了伪造货币罪和集资诈骗罪的死刑，在金融犯罪领域完全废除死刑，在我国刑法修法历程中具有里程碑意义，契合刑法“宽缓化”的发展趋势。此外2016年11月起，最高院、最高检、公安部、国安部、司法部联合开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点，推进简案快办、难案精办、宽严得当，对认罪的被告人依法从宽处理，在刑法宽缓化的浪潮中又向前迈进了一大步。然而，事物的发展规律并非呈线型发展，而是螺旋上升。在刑法宽缓化的大趋势下，并不意味着特殊时期对个别犯罪的惩处一律不得从严，符合世界刑法的发展趋势不等于放纵犯罪，对某种犯罪的刑法规制力度应当结合特定历史时期的形势和社会发展的需要进行综合考量。实际上，认罪认罚从宽制度的本意也并非对所有犯罪一律从宽，而是有条件、分情况的宽缓化。网络谣言的的社会危害性已然超出传统谣言的量级，且危害结果较难消弭，对其定罪量刑应当较传统的侮辱、诽谤等犯罪更严、更重。
二是研究视角的局限。毋庸置疑，当前我国刑法学研究的主流方向是注释刑法学和比较刑法学，有关网络谣言的刑法规制研究也主要集中于犯罪认定和经验借鉴，乏有从犯罪预防的角度探讨如何规制网络谣言的文献。实际上，刑法的目的是保护法益，最有利于法益保护的方法就是预防犯罪，所谓“不战而屈人之兵”，乃网络谣言刑法规制的上上策。惩治犯罪只是手段，预防犯罪才是根本目的。此外，作为刑事法学体系下的犯罪学与刑法学理应互相支撑、借鉴。犯罪预防被誉为“犯罪学皇冠上的珠宝，二百多年来还没有人能摘取它”。犯罪学作为刑法学的前沿科学，本就是前瞻性地对具有一定社会危害性的犯罪现象开展研究，提出相应的犯罪预防策略，而后交由刑法学讨论是否应当上升为刑法意义上的犯罪。如将犯罪学的基本原理运用于刑法学中对个罪进行讨论，从犯罪预防的角度修正刑法规制的方法和尺度，不失为法学研究的新视角，对司法实践也具有相当的指导意义。
三是应激性司法的结果。应激性司法或源于情绪司法、舆论司法，或迫于缺乏法律依据而应对。客观地说，网络谣言社会危害性确实超出了立法、司法机关的预料，其传播之广泛、影响之深远、后果之难以消除使得在适用传统刑法规范时显得“力有不逮”。为加大对网络谣言的刑法打击力度，司法实践显得仓促应激。如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》规定以营利为目的的网络谣言以非法经营罪定罪处罚，盲目加重刑罚。又规定编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，以寻衅滋事罪论处。众所周知，非法经营罪和寻衅滋事罪脱胎于79年刑法的投机倒把罪和流氓罪，在97年刑法颁布后分别作为惩治破坏市场经济秩序类犯罪和社会秩序类犯罪的两个口袋罪一直深受诟病，理论界对其一般采取限缩解释的态度。然而，网络谣言的出现导致司法实践面临缺乏相应法律依据的尴尬，审限的限制使得司法机关不可能坐等立法机关填补法律空白，只得将其装进口袋罪，而后司法解释不得不对判决的合法性进行追认，就个案来看似乎实现了罪责刑相一致的正义，实则破坏了刑法体系的稳定性和谦抑性。
四、网络谣言的社会综合治理模式的创新与优化
综合治理是我国社会治理的重要方式和成功经验，也是中国特色社会主义制度显著优势的具体体现。在打击网络谣言的过程中，坚持、完善并不断创新综合治理模式，能够更好地实现对网络谣言标本兼治的目标。从涉网络谣言刑法规制的大数据分析可见，刑法本身只是社会综合治理手段之一，并非治理网络谣言的唯一路径，由此也对新时代政府应当如何创新与优化社会综合治理模式提出了新的要求。
（一）网络理念社会综合治理应当秉持的理念
“刑事法治，理念先行。若有良好的理念作为精神基石，即使制度存在不健全之处，也可能运行良好。”树立正确的理念是对网络谣言进行科学社会治理的前提。
一是对网络谣言的社会综合治理应当从严、从重。有学者提出，以传统犯罪为参照标准，将网络犯罪分为与传统犯罪本质无异的犯罪、较传统犯罪呈危害量变的犯罪、较传统犯罪呈危害质变的犯罪三个类别，分而治之。对此，在司法应对上应当分别秉持平和的态度、从严的态度和宽容的态度。网络谣言属于较传统犯罪呈危害量变的犯罪。网络谣言借助互联网技术，将谣言从线下移至线上，从现实场域转换到虚拟空间，行为的本质并未发生改变，但危害结果的量级却呈几何级数上升，治理理应适度从严、从重。所谓“乱世用重典”，在当前网络谣言频发，加之其社会危害性在量级上远超传统谣言，适当提升刑罚符合罪责刑相一致原则。
二对网络谣言的社会综合治理应当注重预防。打击网络谣言仅仅是手段，预防网络谣言的再发生才是刑罚的根本目的。网络谣言的刑法规制应当回归预防犯罪的本位，是否定罪、定什么罪、处多重的刑，当以预防网络谣言的再发生为落脚点。根据网络谣言的传播规律，对造谣者和传播者及传播渠道予以刑法干预，边打边防、防打结合，最大限度地阻断网络谣言的传播。具体而言，网络谣言的治理可以分为构建预防网络谣言的长效机制及建立网络谣言应急处置方案两个层面（下文将进一步展开），前者为治本，后者为治标。
三是对网络谣言的社会综合治理应当防疏结合。对网络谣言的治理，政府主要采取的是“堵”的策略，即从源头出阻断传播，使公众与信源隔绝，往往忽视了对民众的疏导，结果往往是“堵”的方式非但没有有效隔绝网络谣言的传播，反而激起了民众的抵触和逆反心理，甚至怀疑政府对待网络谣言所表现出的遮掩态度。我们在对食品科学领域内的网络谣言进行实证分析时发现，该类谣言易在中老年群体内传播，但在青年群体内不易扩散，原因在于中老年人群中不少人缺乏对食品科学基本常识，导致其无法理性地认识谣言，而青年群体对这类谣言往往抱着将信将疑的态度，或根本置之不理，导致这类谣言无法有效传播。可见，在传播链的末端，有效的疏解网络谣言亦可起到阻断传播的过程，并且是从根本上刨去网络谣言的土壤。
（二）网络谣言的应急处置
网络谣言的应急处置方案即在发生网络谣言后，政府应当如何处理。前已有述，网络谣言本质上属于信息的传播，遵循特定的传播规律，根据其传播规律中的不同节点及时或及早预判并处理，可使得在治理网络谣言时更加游刃有余。
1.预报：警惕网络谣言
预报网络谣言的前提是前述的构建完善的网络谣言预警机制，在此指引下可以有效地监测网络谣言将在何时发生、何地发生、如何发生。
从时间上判断，根据对网络谣言的大数据分析，网络谣言多发生于公历年的4月、10月、11月，即网络谣言多发于春、秋季，而在夏、冬季相对较少，因此对网络谣言的监测可主要集中于春、秋两季，做好充分的应对措施。
从地域上判断，山东、河北、四川、安徽四省是网络谣言散播的重灾区，此类地区由于人口数量总量较大，而地理位置相对闭塞，导致网络谣言可在当地迅速传播，且辟谣信息难以有效阻断谣言。
从发生方式上判断，网络谣言的发生也遵循一定的规律。一般而言，微信、微博是网络谣言最主要的传播途径，但全国及地方论坛也是网络谣言青睐的载体。从扩散面来说，网络谣言需要搭乘更为快速和高效的“交通工具”才能达到迷惑民众的效果，因而网络谣言可能发端于论坛、贴吧，但又借助微信、微博等主要媒体传播，从而起到人云亦云的效果。
2.分流：甄别网络谣言
根据前文对网络谣言概念的辨析，将其分为虚假的网络谣言与未经证实的网络谣言，对不同的网络谣言须分类处理，既保障公民言论自由，又精准打击恶意造谣者和传谣者。科学地界定网络谣言，将刀刃用在真正的网络谣言上，不仅不会受到民众的质疑，反而得到民众的广泛支持。
一方面，对于虚假的网络谣言及缺乏依据的网络谣言，须进一步判断谣言的性质属于扰乱社会、经济秩序的一般反社会性信息还是恶意言论，前者由公安部门主要负责处理，后者由国家安全部门处理。对符合刑事追究标准的，按照司法程序办理。
另一方面，对于有一定依据的网络谣言须判断依据的可信度。一般而言，学术领域的探讨一般属于有充分依据或者是有一定依据的网络言论，无论是否在互联网上发表、传播还是在物理空间内口耳相传，都不应受到公权力的制约。但对假借学术探讨，实为为实现不法目的的网络言论应当列入网络谣言。
3.辟谣：摧毁网络谣言
在确定网络谣言属于网络谣言后，辟谣是当务之急。鉴于网络谣言的攻击对象可以是个人权益，也可以是社会公共利益，从社会综合治理角度来说，是否需要辟谣及如何辟谣需要分类治之。
如果网络谣言攻击的是社会公共利益，政府当是辟谣的主体。在辟谣过程中，应当坚持专业主义，科学和专业是摧毁网络谣言的最佳利器。特别是出现重大灾情、警情时，调查过程及结果是否专业往往直接决定可否攻破谣言。实践中，已经出现网络谣言与官方辟谣相互“缠斗”的情况，当出现虚假灾情、险情、警情时，网络谣言相伴而生，而政府辟谣的不专业导致新的网络谣言次生，如此反复，最终导致民众对政府辟谣真实性的质疑。
如果网络谣言攻击的是个人权益，显然辟谣的主体在于侵权的个人，政府并不具有辟谣的职权。针对近年来频发的指向个人名誉的网络谣言，从保护公民合法权益的角度来说，政府亦不应无所作为，特别是有的个人影响力巨大，关于其个人信誉方面不实言论或导致经济、社会秩序的严重混乱，政府不得置身事外。由于辟谣的启动权在被害人个人，政府及社会可以给予其必要的便利，方便其澄清事实，或在更大层面和范围澄清事实。
另外，辟谣的方式尤为重要。一方面，辟谣信息的发布应当以正式的、官方的形式进行，统一发布渠道，如果信息发布多源且相互矛盾，极易给人以过于随意、不严肃的印象，影响政府的公信力与权威性。另一方面，辟谣的主体既可以选择由政府官方微博、微信公众号或新闻发布会的形式发布，也可以同时选择“网络大V”，或具有较高流量或粉丝的“公众号”辅佐，后者由于具有较高的流量和粉丝基础，其所传递的真实信息能在较快的事件内传播，最大程度地发挥“羊群效应”。
4.追踪：治理网络谣言
辟谣的下一阶段就是治理网络谣言，包括阻断传播和定位造谣者和恶意传播者。
互联网具有高度的匿名性，实践中也确实存在不少“无源之水、无本之木”的网络谣言，无法将网络谣言对应到具体的造谣者和传播者（造谣者、传播者或在境外制造并传播谣言，或利用域外互联网接入的方式在境内制造并传播谣言，侦办难度较大），但网络服务提供者确是固定的。一般而言，网络谣言必须借助主流网络服务提供者提供的互联网接入服务才能达到谣言大面积传播的目的，如“新浪微博”“微信”“QQ”，小众的网络平台无法迅速扩散网络谣言，也无法造成大规模的社会危害。既然网络服务提供者相对固定且主流网络平台较为集中，可以尝试引用“避风港原则”治理网络谣言。“避风港原则”已经正式于我国2006年7月1日施行的《信息网络传播权保护条例》所引用，是指在发生著作权侵权案件时，当网络服务提供商只提供空间服务，并不制作网页内容，如果网络服务提供商被告知侵权，则有删除的义务，否则就被视为侵权。如果侵权内容既不在网络服务提供商的服务器上存储，又没有被告知哪些内容应该删除，则网络服务提供商不承担侵权责任。避风港原则包括两部分：通知和移除。根据前文对网络谣言本质的探究可见，网络谣言本身也是一种网络信息的传递，遵循传播学的一般规律，与网络著作权侵权并无二致，引入“避风港原则”不存在“排斥反应”。
定位网络谣言的造谣者和恶意传播者就是要找出网络谣言在传播过程中的关键人物，或称“意见领袖”。布雷泽莫曾指出“社会关系的强弱是地区暴力行为的原因和结果”，拥有较强社会关系的人其在暴力行为中的影响力也较强。而在寻找 “意见领袖”的努力中，雅各布·莫里诺是最为成功的。雅各布·莫里诺通过社会测量学技术，构建了“莫里诺社网图”,清晰地表明了群体内部人们的相互关系及疏密程度。根据“莫里诺社网图”，联系点最多的D便是“意见领袖”。
一般而言，网络谣言的造谣者和恶意传播者为了达到使谣言最大范围传播的不法目的，往往会在多个平台同时散播，并且积极地散布，其与新宿的联系点也最多，如同莫里诺社网图中的D，其与其他各方的联系最为密切，关联度最大。因此，在网络谣言的传播过程中，如某一账号与多个平台频繁接触，其往往就是造谣者或恶意传播者，可以集中力量对这类人进行仔细的筛查和处理。
（三）网络谣言的长效预防
从治本的层面而言，构建网络谣言长效预防机制就是从根源上切断网络谣言的传播，也就是从信源及造谣者和故意传播者入手，构建一套预防机制，减少或降低网络谣言的案发率。
1.构建网络谣言预警机制
构建网络谣言预警机制就是系统地预测网络谣言。从网络谣言的发生领域来看，安全、教育、执法领域始终是网络谣言的“重灾区”，从犯罪预测的角度而言，这些领域显然是预警的重点。具言之，以下若干领域往往成为“孵化”网络谣言的温床：
一是警惕敏感政治事件。政治类谣言是以政治事件、政治人物为内容的谣言，或歪曲、捏造政治新闻事件，或调侃、污蔑政治人物等。政治谣言背后往往是个人或政治势力为了实现特定的目的，在没有事实根据或虽事出有因但在传播的过程中严重失真的情况下，对政治人物或政治事件的可以歪曲、攻击或诽谤。此类谣言所涉内容因高度敏感，且具有一定神秘性，较易抓住受众的猎奇心理，从而在短时间内迅速传播。
二是事故灾难案件中伤亡数字易被扩大。在重大事故灾难案件中，受众往往会对灾害的规模存在一定的心理预期，而在政府公布的实际结果与公众预期存在一定差距时，便是网络谣言发挥的空间。特别是当官方公布结果存在滞后性时，网络谣言往往先发制人，打着“官方”的旗号，夸大伤亡数字，以到达“震惊”的效果。
三是执法环节中政府“被暴力”。此类谣言并非空穴来风，其一般以真实事件为背景，但真相被曲解。事实在传播中发生偏转，源于基层执法部门与群众接触频繁，容易引发冲突，造成负面舆情多发，在网友心中形成固定的模式化刻板印象。换言之，在真伪不明的“执法暴力”案件中，网友往往容易先入为主，选择性地看待事件，潜意识中认定执法部门存在暴力执法，本着锄强扶弱、同情弱势群体的心理支持执法对象，导致执法人员“被暴力”。
四是新政策的出台引发网络“误读”。地方政府在出台新政策时，或因措辞不当、或因关乎当地民众切身利益，容易引发群众误读。从政策出台到民众知晓的过程中，政策的原意或在传播中被误读，或因有心人故意曲解，造成政策被严重曲解。以“哈尔滨全城屠狗”网络谣言为例，养犬管理条例发布后，是否该以犬种的体型作为禁养标准曾引发当地市民广泛讨论，其中一些爱狗人士发布煽动性言论，目的是为了救狗。
五是食品安全领域因科学意识淡薄而引发谣传。近年来，食品安全领域的谣言层出不穷，特别是随着我国生活指数的提高以及人口老龄化趋势的加剧，老百姓越来越关注健康、养生等信息。此类信息的受众多为中老年人，因缺乏食品科学的基础知识，故在面对诸如“黑洞养生”“碘盐致癌”之类的网络谣言时，缺乏辨识能力，抱有“宁可信其有，不可信其无”的心理。
2.完善涉网络谣言刑事立法
虽然我国现有的刑法架构对网络谣言的规制存在诸多不足，但以破坏刑法体系为代价，另立新法或大刀阔斧地修法以期根治网络谣言无异于“杀鸡取卵”，得不偿失。事实上，只需要对个别罪名进行“微调”，就可以最大程度地限制网络谣言的传播及发展势头。
首先，修正构成要件，扩大打击范围。根据网络谣言传播规律，谣言可以产生于信源本身，也可能是经网络噪音的改编而失实，但其目的具有一致性，社会危害性相当，应当予以同等评价，对造谣者和传谣者均应当纳入刑法规制的框架。据此，将编造并传播证券、期货交易虚假信息罪修正为“编造、故意传播证券、期货交易虚假信息罪”，将战时造谣扰乱军心罪、战时造谣惑众罪修正为“战时造谣、故意传谣扰乱军心罪”“战时造谣、故意传谣惑众罪”，以扩大犯罪主体；将编造、故意传播虚假信息罪中的虚假的险情、疫情、灾情、警情延伸到其他诸如食品、药品安全等社会危害性相当的领域，可在构成要件中加上“等”字或附上兜底条款，以扩大犯罪对象。
其次，平衡刑罚，加大打击力度。将网络空间解释为公共秩序，将以营利为目的的网络谣言解释为非法经营，不断扩大寻衅滋事罪和非法经营罪的“袋口”，其消极影响自不待言。将专有罪名适用于网络谣言犯罪，反映出专有罪名刑罚力度不足的缺陷。据此，平衡惩治网络谣言的专有罪名与非专有罪名之间的刑罚，提升非专有罪名的刑罚强度，如将侮辱罪、诽谤罪、损害商业信誉、商品声誉罪的法定最高刑上升为五年有期徒刑，与寻衅滋事罪和非法经营罪的第一档法定刑持平。此外，加大罚金刑数额，将无限额罚金和限额罚金统一为以违法所得或犯罪涉及的数额为基准，处以一定比例或者倍数的罚金，增强刑罚的可预期性的同时降低犯罪收益，使得以盈利为目的的网络谣言犯罪无利可图，从而起到一般预防的效果。
再次，丰富刑种，限制再犯能力。现有刑法对网络谣言主要通过自由刑的方式予以规制，刑种单一，不利于限制再犯能力。虽然我国刑罚体系中没有资格刑的概念，但附加刑和禁止令的功能组合一定程度上也能起到限制再犯能力的作用。一方面，对网络谣言犯罪增加剥夺政治权利的附加刑，将附加剥夺政治权利的范围拓展到编造、故意传播虚假恐怖信息罪，寻衅滋事罪和损害商业信誉、商品声誉罪，对那些潜在的网络造谣者起到一般预防的效果。另一方面，对于网络谣言犯罪增加罚金刑，将罚金刑附加适用于侮辱罪，诽谤罪，编造、故意传播虚假恐怖信息罪，编造、故意传播虚假信息罪，加大犯罪成本，减少犯罪收益，抑制犯罪动机。三是对“网络推手”“大V” 等职业犯以及多次实施造谣、传谣的被告人附加从业禁止的规定，禁止其在一定时期内从事相关职业。
3.完善网络谣言刑事司法
首先，惩治网络谣言应当秉持正确的刑事司法理念。一方面，网络谣言虽然只是传统谣言在网络领域的延伸，但其社会危害性远非传统谣言可比，尤其是针对近年来网络谣言频发、中央正在大力整治网络空间领域安全的大背景下，对网络谣言的刑事司法理念应当从严，包括：对涉网络谣言刑事案件，可以不适用缓刑的，一般不适用缓刑；可以并处罚金的，一般应并处罚金；可以附加职业禁止的，一般应判处职业禁止；可以判处剥夺政治权利的，一般应剥夺政治权利。另一方面，对网络谣言的刑事司法理念应当注重犯罪预防，包括：对网络服务提供者明知是网络谣言，仍为其提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持，或者提供广告推广、支付结算等帮助，情节严重的（帮助信息网络犯罪活动罪），以及网络服务提供者不履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正，致使违法信息大量传播的（拒不履行信息网络安全管理义务罪），追究其刑事责任。
其次，作为集群犯罪的一种，网络谣言的参与人数众多，在传播链上的地位和作用不尽相同，造谣、传谣者有之，网络服务提供者客观上也对网络谣言的传播起到一定的促进作用。《刑法修正案（九）》增设了拒不履行网络安全管理义务罪、准备网络违法犯罪活动罪和帮助网络犯罪活动罪，基本覆盖了网络服务提供者在信息网络传播过程中可能涉足的犯罪领域，填补了网络谣言刑法规制的体系漏洞，理论上一般将其称为中立帮助行为，指“在日常生活中，行为至少在外形上是中立的，即不存在犯罪的主观意思，但这种行为在客观上对正犯行为起到了促进作用。”司法实践中，需要区分网络服务提供者与网络谣言造谣者、传谣者是否具有犯意联络。对于有明显犯意联络的，或者虽没有明显言语上的通谋，但造谣者、传谣者经常性地在同一平台发布网络谣言，网络服务提供者对此心照不宣，已达成某种默契，持续散布相关谣言的，应构成网络谣言犯罪的共犯；对于缺乏犯意联络的，网络服务提供者可因积极作为而构成帮助网络犯罪活动罪，或因消极不作为构成拒不履行网络安全管理义务罪。
再次，《刑法》第二百四十六条规定，诽谤罪在通常情况下属于自诉案件，但“由于网络诽谤犯罪是由行为人借助互联网技术的网络平台进行实施，再加上这种行为本身具有隐蔽性、广泛性、迅速性、严重危害性等一些特点，实践中大部分受害人很难真正地通过自诉的法律途径需求到最终的法律救助。”据此，《刑法修正案（九）》第十六条规定“通过信息网络实施第一款规定的行为，被害人向人民法院告诉，但提供证据确有困难的，人民法院可以要求公安机关提供协助”。从犯罪预防和避免负面影响扩大的角度来说，法院或公安机关根据案件实际情况，在向被害人提供取证协助的同时可以要求网络服务提供者及时撤回或删除不实谣言，做好证据保全，取证的同时阻断谣言的进一步传播，以防一些以盈利为目的的“网络推手”“大V”不惜冒着刑事风险通过谣言的传播广度获利的情况。
最后，以拒不履行判决、裁定罪追究严重违反职业禁令的行为人。《刑法》第三十七条之一第一款规定，因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年。第二款规定，被禁止从事相关职业的人违反人民法院依照前款规定作出的决定的，由公安机关依法给予处罚；情节严重的，依照本法第三百一十三条的规定定罪处罚。
（四）对网络谣言的外围治理
对网络谣言的社会综合治理措施除了上述直接针对网络谣言的策略外，还应当包括从外围的间接治理，形成网络谣言社会综合治理的立体包围圈。严格来说，对网络谣言的外围治理属于长效治理的一种方式，其作用较大，意义重大，故将其从长效机制中单列出来。
1. 加速法治政府建设，提升政府公信力
我国正处在经济社会加速转型期，经济成分、分配方式和社会利益逐渐多元化、复杂化，各种社会问题和矛盾不断出现。有的网络谣言制造者和传播者为了博人眼球，引发网民激烈讨论，谣言的矛头直指政府，刻意抹黑政府形象，一定程度上削弱了政府的公信力，造成公众与政府的相对疏远，甚至对立，进而影响社会稳定。此外，在针对政府的网络谣言传播也从侧面反映出政府与民众的互动过程中存在一些问题，如法治思维欠缺，密切联系群众的意识淡薄，过程不公开、不透明，造成民众对政府的猜忌与不满。从传播学的原理来说，虽然我们无法制止网络谣言的制造端，但前文已揭示，网络谣言的生命在于传播，阻断传播就等于扼住了网络谣言的咽喉，恶意攻击政府的网络谣言主要是利用民众对政府的不满情绪或猜忌心理从而迅速扩散。反言之，如果政府能严格依法办事，尊重法治规律，恪守法治理念，不断提升依法行政的能力，政府的公信力必然大大提升，而相关的网络谣言则失去了传播的土壤，必将不攻自破，迅速消亡。
2. 凝聚社会共识，谋求正能量宣传合力
信息化时代，政府不能怕媒体、躲媒体，也不能坐等媒体上门采访，而应该积极主动与媒体合作，将打好“主动仗”作为宣传策略之一。合作的媒体最好以影响力较大、口碑较好的主流媒体和网络“意见领袖”为主。网络“意见领袖”是网上的一些名人、专家，其拥有大量的粉丝，有着较高的知名度和权威性，具有强大的传播力和凝聚力。他们在本地区或相关专业领域有较高的威望，其言论会形成巨大的粉丝效应，其发言能够产生“一呼百应”的效果。在用专业性知识进行辟谣方面，网络“意见领袖”可以起到关键作用，甚至可能起到扭转舆论方向的作用。在“沪县太伏中学案”中，校园暴力谣言流传的重要依据就是照片显示死亡学生的后背由大片淤青，而微博“意见领袖”——“法医秦明”根据专业知识推断其仅为死后形成的尸斑，并不能证实该学生生前遭受过暴力伤害。短时间内该微博转、评、赞超过2万，带动许多粉丝转发相关新闻进行辟谣，对扭转舆论方向起到了关键作用。因此，政府在突发事件网络谣言应对过程中，可以选择优先向主流媒体及网络“意见领袖”提供辟谣的详细信息，以阻断网络谣言的大规模扩散，同时利用他们的影响力使政府的辟谣信息得到更快更广的传播。此外，强化主流媒体对网络舆论的引导，可以着重培养一批高度活跃的网络“意见领袖”和政府的官方公众号，提高运营者的辨识能力和媒介素养，在突发事件中对网络谣言进行监控，第一时间辨认和辟谣。
另一方面，政府也需要培育自媒体“意见领袖”，可以是有独特魅力的个人，也可以是某个微信公众号或微博，其本身不宜带有过于官方的口吻或色彩，而是以民众易于接受的方式设计自己的品牌和特色，并逐渐积累相当的流量或粉丝，显示出相当的亲和力。此外，官微或官方微信公众号也可以尝试转变定位，以网民喜闻乐见的形式或口吻与其展开对话，如“上海发布”微信公众号，其发布的内容虽是以官方正式的立场叙述，但在评论区自称“小布”，与网友展开热烈的互动，积累了相当数量的关注度，赢得了较好的口碑。
3. 强化网络监管，赋予网络媒体准行政权
在传统媒体时代，报纸、广播、电视是信息主要的传播渠道，而在自媒体时代，信息网络技术的发展赋予每个人以扩音器和传声筒，个人可以借助网络发表自己的观点，发布信息。自媒体时代看似随意的信息传播仍然需要借助一定的载体，网络服务提供商便是网络载体的具体运营方。此外，自媒体时代的另一特征是“媒体寡头”的出现，在经过信息时代的筛选后，网民自发选择的网络媒体具有同一性，如“新浪微博”“微信”“QQ”“天涯社区”等等，这些主要的网络服务提供商承载着重要的信息传播的作用，其信息传播的广度远非一般网络平台可比。因此，强化对主流网络媒体的监管能起到事半功倍的作用，将网络谣言的危害面缩减到最小，将社会危害性降到最低。
此外，从政府职能创新的角度而言，“小政府、大社会”的城市治理模式应当是未来社会综合治理的发展方向。社会的日新月异对政府的管理能力提出了严酷的挑战，与其面面俱到，不如简政放权，赋予社会团体准行政权，直接引导、管理网络言论，政府只需要确定规则，供社会团体适用即可。如此，一来政府不再疲于应对网络谣言的“四面楚歌”；二来社会团体所具有先天优势可以第一时间及时掐断网络谣言的苗头，不必等到造成实质影响后再行决断；三来社会团体具有政府所不可比拟的与民众的亲和力，其在网络谣言中所发表的言论和宣扬的态度或更能使民众接受。
4.普及基础知识，提高民众谣言辨识能力
所谓谣言止于智者，必要的知识储备可以有效地防止网络谣言的扩散。“网络舆论安全生态的构建既有赖于法律法规的出台，也有赖于舆情监测机制的完善，但真正能够改善网络舆论安全生态的根本因素则是公民网络舆论理性的培育和强化。”在前述对网络谣言现状的大数据分析中可见，食品安全领域的谣言广泛传播于中老年群体中，此类群体本身对养身、健康有较高的需求和关注度，另外整体上缺乏食品科学知识储备，在面对相关谣言时缺乏判断力，容易人云亦云。近年来，食品安全领域的谣言还呈现出另一显著的趋势，就是类似谣言反复发生，民众反复上当。“谣言泛滥与特定谣言的大范围传播反映了公众相关知识储备匮乏，因此，必须对公众进行相关法律、政策、学科知识或避险方法等方面的宣传教育，提高公众的知识储备量和辩证思考能力，使其在突发事件发生时，能够运用相关知识识别谣言，阻断谣言传播。” 事实上，普及基础知识并非要求面面俱到，从网络谣言的传播规律来说，过于复杂的科学知识或过于生僻的学科领域的谣言无法在广大民众间有效传播，一般而言，谣言的内容往往简单、直接，稍有相关知识的受众可以一眼辨识真伪。普及民众基础知识只需要在常见领域、常识范围内开展即可，如针对中老年群体的科学养生讲堂、讲座，普法宣传等等都是有效地拓展民众知识储备的途径。
结 语
网络谣言的社会综合治理应树立正确的治理理念，标本兼治。从网络谣言的传播规律出发，由于网络谣言的生命在于传播，阻断传播路径就等于掐住了网络谣言的咽喉，因此对网络谣言的综合治理应当围绕其传播展开，从长效预防和应急处置两个层面分而治之，疏打结合，同时从外围营造利于消解网络谣言的大环境，形成治理网络谣言的立体包围圈。此外，从对涉网络谣言刑法规制的大数据分析的过程来看，在社会治理层面，刑法规制始终不是最优选项，刑法作为最严厉的制裁措施，只有在不得已的时候才能适用，且只能在事后适用，而在事前和事中的过程中，行政手段及社会力量是治理的主力军，充分发挥两者的作用，相互促进，有机互通，才能形成完善的社会治理的正确路径。
网络谣言是以互联网为载体进行传播缺乏依据且未经证实的信息，其传播范围及社会危害性的量级远非传统谣言可比。网络谣言本身属于犯罪学概念，本文运用犯罪学、传播学、法学、社会学相关理论进行了综合分析，并针对网络谣言刑法规制的不足，从社会综合治理的角度探索预防网络谣言的路径。
近年来，网络谣言时有发生，借助移动互联网、新媒体、自媒体等信息网络渠道广泛传播，谣言的受众达到了前所未有的规模，社会危害性与传统谣言不可同日而语。《刑法修正案（九）》的及时出台虽然在一定程度上缓解了刑法规制网络谣言的燃眉之急，但从犯罪预防的角度来说，相关刑事规范并未在反映网络谣言传播客观规律的基础上构建科学的刑法惩治体系，特别是在刑事法网的严密性、刑法体系的严谨性以及刑罚力度相适性等方面“力有不逮”，进而反映出当前我国社会综合治理模式亟待创新与优化。鉴于此，综合运用犯罪学原理与刑法学理论，科学分析网络谣言的特点、规律，构建尊重事物规律、贴合司法需求、符合刑罚目的的刑法规制路径不仅十分必要，且迫在眉睫。
一、网络谣言的基本理论问题
谣言被称之为“最古老的大众传播媒介”，而网络谣言是传统谣言在信息时代的“变种”，其既符合传统谣言的内涵，又具有自身独有的特质。从犯罪学的角度而言，确定研究对象的内涵是开展后续研究的当然前提，对网络谣言的内涵的合理解读是本文研究的逻辑起点。
（一）网络谣言的概念
在界定网络谣言的概念之前须明确，本文所述网络谣言是犯罪学意义上的网络谣言，包括刑法学意义上的网络谣言（虚假信息），前者只要求具有社会危害性即可，而后者强调须具有严重的社会危害性。美国学者凯瑟琳·弗恩认为，谣言是一种由口头或电子通讯手段进行传播的信息，其内容没有经过事实验证，也没有可靠的信息源头，并将谣言分为六种类型：蓄意策划的谣言、过早定论的谣言、恶意中伤的谣言、肆无忌惮的谣言、接近真相的谣言、周期复发的谣言。当谣言借助互联网技术的传播，其散布的广域将不受时空限制，受惑人群难以计数。理论上，网络谣言一般是指“以互联网为载体进行传播的未经证实的信息”。可见，传统理论认为网络谣言的定义中有三个关键词，分别是：“信息”“未经证实”和“传播”，具言之：其一，谣言本身是一种信息，包含了一定的信息量；其二，谣言是未经证实的信息；其三，谣言的生命在于传播，没有传播，谣言便失去了存在的根基，甚至无法称之为谣言。然而，实践中不排除某些信息起先被认定为谣言，而后经证明属实的情形，如果简单以“未经证实”即认定为谣言，显然扩大了打击面，有侵犯公民言论自由之嫌。因此，从司法实践的角度需要区分两种情形：一是信息最终被证伪；二是信息尚未被证伪，或暂时无法被证伪。就前者而言，当然属于谣言，但就后者存在争议，具体而言：
一是通常情况下属于谣言，但尚缺乏客观的证据证伪，需要时间予以印证。该种情形是指根据一般人的理解属于谣言，但尚无对应的科学或其他手段证伪，或科学技术手段尚无法证伪的。如曾在世界范围内传播的谣言“2012世界末日”，传言于2012年12月12日地球将毁灭。该信息编造或传播于2012年12月12日前，根据通常理解属于谣言，不必等到2012年12月12日到来时再作判断。
二是真伪不明，没有任何根据。该种情形是指信息内容真伪不明，或尚无法证伪，信息制造者或传播者未能提供任何根据。比如谣传“霍金警告‘月球背面有外星人’”，政府机关当然不可能去求证霍金是否表达过类似的言论，亦不可能等待航天技术发展证明月球背面没有外星人，如果信息制造者或传播者无法提出相关的依据，则推定为谣言。
三是真伪不明，但有一定根据。该种情形是指信息内容真伪不明，或尚无法证伪，但信息制造者或传播者能提出一定根据的。如关于“转基因食品致癌”的信息，现有科学技术无法证明转基因食品是否对人体造成危害，如果信息的制造者或传播者基于一定的科学分析判断，能提供一定的依据，则一般不宜认定为谣言。
上述三种情形多发于科学技术或其医药及他专门领域，其真伪本身存在争议或需要时间来论证，在认定涉及科学技术的言论是否属于谣言当尤为审慎，公权力在科学技术及学术探讨面前应当表现出必要的谦逊，正如哥白尼在1543年提出“日心说”，在当时主流思想“地心说”的统治下被认定为谣言，却最终被证实。综上，可以得出这样的结论：内容虚假的信息必然没有依据，当属谣言；未经证实的信息，若有依据的，一般不宜认定为谣言；未经证实的信息，完全没有依据的，一般属于谣言。
鉴于上述原因，判断网络言论是否属于网络谣言除却分析其是否具有一定依据外，还需要具体判断依据的可靠性。在此，我们初步量化了依据的比例，达到一定比例的依据可以视为有依据，未达到一定比例属于缺乏依据。
上述比例并非对网络谣言的依据作严格的量化，一般而言，＜30%的情况属于缺乏依据，其上属于有一定依据，再上属于有较为充分的依据。据此，可以将网络谣言划分为虚假的网络谣言和未经证实的网络谣言，其中未经证实的网络谣言仅指缺乏依据的网络言论，对有一定依据的网络言论和有充分依据的网络言论不宜列入网络谣言的范畴。无论从刑法的谦抑性还是保障言论自由的角度来说，对于未经证实的网络信息需要做进一步的审查，对网络信息的制造者和有意传播者制造和传播网络信息时是否具有基本的依据判断，最大程度地保障公民的言论自由的同时，精准惩治恶意造谣者和传谣者。
综上，我们认为，定义网络谣言应当在传统理论的基础上作进一步限缩，即网络谣言是指以互联网为载体进行传播未经证实且明显缺乏依据的信息。
（二）网络谣言的本质
网络谣言的定义揭晓了其内涵，但仍未触及本质。挖掘网络谣言的本质关键在于领悟其行为的根本属性。从谣言发展到网络谣言，媒介的改变导致传播范围不受时空限制，但谣言作为一种社会行为本身并未发生异变。在犯罪学视域中，网络谣言不过是传统集群犯罪的网络化，即网络集群犯罪。
首先，集群犯罪源于集群行为（Collective Behavior）。集群行为即人们在群体集聚过程中自发形成的为达成某一既定目标或期望而采取的一致性群体行为，包括暴乱、恐慌、狂热、时尚、流言乃至各种社会运用。集群行为强调的是人们基于共同的目标或期望采取一致的行动。从概念本身来看，集群行为无涉价值判断，因此集群行为并非犯罪学或刑法学关注的对象。
其次，网络集群行为是传统集群行为的网络化，指一定数量的、相对无组织的网民针对某一共同影响或刺激，在网络环境中或受网络传播影响的群体性努力。网络集群行为实质是将传统的集群行为从线下搬到线上，将现实场域替换为虚拟空间，因此网络集群行为本质上属于集群行为，仍无涉价值判断，如网民就公共事件发表言论，只要该言论不是故意捏造事实，该言论自由就不应受到刑法非难。
再次，网络谣言符合网络集群行为的一般特征。按照N·斯梅尔塞的观点，集群行为（网络集群行为亦然）具有三大特征：1.由共同的信念引导，不同于日常生活中的信念，它涉及威胁、阴谋等非正常力量；2.制度化程度很低；3.参与者认为凭借集群的力量能够重建正常的社会行为。网络谣言或关于个人隐私、或涉及公共利益，参与者往往自以为在传播正能量或为了构建所谓公平公正的价值取向，殊不知被造谣者或恶意传播者利用和引导。
最后，网络谣言具有一定的社会危害性，属于犯罪学意义上的网络集群犯罪。网络谣言的内容具有反社会性，一般以引起社会恐慌、贬损个人信誉或政府公信为目的。当这种反社会性达到一定量级，传播范围达到一定程度，具备严重的社会危害性时，网络谣言将触犯了刑法中的具体罪名。
通过对网络谣言本质的挖掘可以得出三点启示：一是虽然网络谣言属于刑法前沿问题，但在犯罪学体系中属于网络集群犯罪，对其研究可借鉴网络集群犯罪相关理论，以保持学科理论体系的稳定性和连续性；二是犯罪学研究的目的在于预防犯罪，刑罚目的亦然，网络谣言的刑法规制应当围绕预防犯罪为根本；三是网络谣言的生命在于传播，在摸清网络谣言的传播规律基础上通过刑法手段切断其传播路径，从而达到犯罪预防的效果。
（三）网络谣言的传播规律
传播学上的“香农-韦弗模型”揭示了信息传播的一般规律：信息从信源出发，途径媒介噪音到达信宿的过程，信宿又将其获悉的信息反馈于信源，如此循环往复。信息传播有三个关键点：信源、媒介噪音和信宿。信源是信息传播的起点，媒介噪音是信息传播的中间环节，信宿是信息传播的终点。信息在传播的过程中由于媒介噪音的介入，真实性会有所消耗，甚至完全扭曲，信宿所接受的信息内容与信源的信息内容未必一致。（图四）
网络谣言的内容虽不尽相同，但仍然无法突破信息传播的一般规律。从这个意义上来说，网络谣言的刑法规制应当在摸清其传播规律的基础上，利用传播规律中的关键要素，合理配置罪名和刑罚，科学地将网络谣言纳入刑法规制的体系中。当然，“香农-韦弗模型”仅仅说明信息传播的一般过程，通过借鉴集群行为相关理论并结合“香农-韦弗模型”，网络谣言的传播规律可以表述为：（图五）
首先，信源经过网络噪声的选择性渲染，经过个体的价值判断，形成群体认同，之后在网络群体中不断循环反馈，加强认同，最终形成就某一观念或认识的强硬态度。
其次，网络噪声包括选择性关注、选择性理解与选择性记忆。在网络环境下，这种选择性倾向是客观存在的，且一般不被接受者所意识到，个人的观点极难逃出暗示的左右。
最后，网络谣言的的产生分为两种方式：一是信源本身具有反社会性，即造谣者发布某一反社会性信息（暗示），而后经由网络噪音的作用形成造谣者意料之中的群体认同；二是信源本身不具有反社会性，造谣者在网络噪声环节通过选择性改编，歪曲了信源的内容，使其暗含反社会性。
综上，网络谣言在传播链上表现为“认识”的传递，网络谣言刑法规制的有效性取决于刑法手段能否阻断传播或改变“认识”。具言之：
一是网络谣言的刑法规制应以阻断传播为路径。网络谣言的生命在于传播，阻断了传播路径就等于扼住了网络谣言的咽喉。所谓法律效果与社会效果的统一，在网络谣言的刑法规制层面就是通过科学的定罪量刑，阻断网络谣言的传播。
二是网络谣言的刑法规制应具有覆盖性。网络谣言既可以产生于反社会性信源，也可能是通过网络噪音的改编而具有反社会性；既可由造谣者自主制造谣言，亦可是传播者在信息传播途中添油加醋。网络谣言产生源头的多样性意味着刑法规制应当全面覆盖各种类型的网络造谣或传谣行为，无论是造谣者还是传播者均应纳入刑法规制的范畴。
三是网络谣言的刑法规制应提升惩治力度以体现罪刑相适应。较之传统谣言，“网络谣言具有突破时空限制、超越以往规模、加剧掌控难度，并且往往受职业‘网络推手’恶意推波助澜的特点，因而网络谣言一旦危害社会，其结果往往便是灾难性的”，且危害后果较难消弭，如食盐能预防“非典”的谣言自2003年起延续至2013年日本福岛核泄漏事件。行为社会危害性的骤增要求对应的刑罚必然增强，以体现罪刑相适应原则的内在要求。
二、对网络谣言现状的大数据分析
为对网络谣言现状作较为全面且客观的了解，课题组随机采集了自2017年至今我国境内影响力较大的60多起网络谣言，对其时间、地点、发生领域等内容进行较为全面的统计。
（一）网络谣言的时间特征
从时间分布上来看，2017年4月是网络谣言的高发期；2018年2月、11月、12月是网络谣言的高发期；2019年10月、11月是网络谣言高发期。换言之，公历年的春、秋季是网络谣言的高发期。
（二）网络谣言的地域特征
从网络谣言案发的地域分析，沿海地区是网络谣言的高发区，其中河北、山东、浙江是网络谣言的重灾区；内陆地区中安徽和四川是网络谣言比较集中的区域，其次是甘肃、贵州、广西。总体上看，网络谣言的案发呈现两大规律：一是与当地经济呈现反比例关系，即经济越发达，网络谣言的案发率越低；经济发展水平越低，网络谣言的案发率越高。二是与人口活跃度呈正比例关系，即人口流动性越大的区域网络谣言的案发率越高。
（三）网络谣言的领域特征
从网络谣言发生的领域来看，安全领域占比30%，其次为卫生和教育、经济领域，分别占比16%、11%、11%，司法领域的网络谣言占比最少，为3%。在司法领域，政府一般建有舆情监测机制，第一时间掌握网络舆情并做出处置，导致攻击司法领域的网络谣言难以大面积散播。而其他领域由于缺乏统一的监测和管理机制，网络谣言得以肆意传播。
（四）网络谣言的载体特征
从网络谣言所传播的载体来看，微信是网络谣言所使用的最主要的“交通工具”，占到49%，其次是微博，占比29%。值得注意的是，“有不少网络谣言最早是在论坛上发源的，尔后被转至微博中广为传播，这成为不少网络谣言传播的重要模式。其他新闻网站在网络谣言传播中所发挥的作用，多是对网络传闻进行报道，尤其是在对谣言进行回应和澄清时，传统媒体下属的新闻网站发挥着重要作用。”
三、对现行网络谣言刑法规制的大数据分析
刑法作为最为严厉的事后法是当前惩治网络谣言的最主要手段。网络谣言的刑法规制包括刑事立法规制与刑事司法规制两个层面。对现行网络谣言刑法规制的分析即是对刑法规制效果的评价，发现刑法规制的漏洞与不足。
（一）现行网络谣言刑事立法规制的基本架构
我国现行涉网络谣言刑法规制的体例涉及刑法14个罪名和3个司法解释。除危害公共安全类，贪污、渎职类犯罪中未提及，其他类罪中均存在相关条文，基本覆盖了网络谣言可能侵犯的法益，3个司法解释也对涉网络谣言案件的司法裁判做出了明确的规范，对适法统一具有一定的积极意义。
由此可见，我国网络谣言刑法规制的基本架构是采取将专有罪名与非专有罪名并存的方式，共同织起规制网络谣言的刑事法网。有学者称之为“旧瓶装新酒”的立法模式，并对此进行了批判。笔者认为，无论是《俄罗斯联邦刑法典》在分则第九编中专辟第28章“计算机信息领域的犯罪”的方式，还是美、英在刑法典外专设《计算机欺诈和滥用法》《计算机滥用法》的方式，网络谣言的刑法规制应当结合具体的国情，具体问题具体分析，分析既有体例的不足，查找问题的原因，提出相应的对策为现阶段较为可行的完善路径。
（二）现行网络谣言刑事司法规制的现状
刑事手段是规制网络谣言的重要路径，对此，我们从两方面对现行网络谣言刑事司法规制的现状进行大数据分析：一是以2017年至今抽样调查的网络谣言为数据库，旨在分析网络谣言刑事追究率；二是以中国裁判文书网2015年至今网络谣言刑事案件判决书为蓝本，分析刑事司法的具体情况。
1.网络谣言刑事司法规制的总体情况
从2017年至今抽样调查的网络谣言的刑事追究情况分析来看，样本中的64起网络谣言案件仅3起受到刑事处罚，占比4%，绝大多数的网络谣言均以官方辟谣和行政拘留的方式了结，分别占比40%和50%（包括行政拘留与罚款）。其中，从官方辟谣的29起网络谣言分析来看，显然网络谣言犯罪存在较大的犯罪黑数，大部分的网络谣言因侦查难度大、取证难等原因无法纳入刑事追究。
2. 对网络谣言适用罪名的情况
从裁判文书网中涉对网络谣言刑事案件适用罪名的情况来看，寻衅滋事罪占比最大，达到了67%，其次是诽谤罪，占比16%，以编造、故意传播虚假信息罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪的定罪的仅占比8%和7%，可见，司法实践中对网络谣言的规制主要是以寻衅滋事罪予以处罚，从侧面揭示了编造、故意传播虚假信息罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪的规制对象过于狭窄，导致不得不以寻衅滋事罪兜底。
3. 对网络谣言判处刑罚的情况
从对网络谣言判处刑罚的情况来看，以有期徒刑为主要的刑种，其中判处一年以下的占比17.6%；判处一年以上三年以下的占比37.6%；判处三年以上七年以下的占比35.3%。刑期的分布反映对网络谣言的刑罚处罚总体上分布均衡，轻重有别，但同时适用剥夺政治权利的仅占比13%。
（三）对网络谣言刑法规制的评价
虽然刑法条文和相关司法解释以专有罪名和非专有罪名并存的方式共同织起了惩治网络谣言的刑事法网，其不足也是明显的，具体表现在以下三个方面：
其一，刑事法网不够严密。一方面，在犯罪对象上，现行的规制体例一般要求谣言具有特定性才能进入刑法评价的范畴，如虚假的险情、疫情、灾情、警情等。但网络谣言的内容并不局限于刑法所列举的情形，对于其他内容的谣言，即使具有相当严重的社会危害性，受限于罪刑法定原则，司法裁判面临着法无明文规定的窘境。另一方面，在犯罪客观方面及犯罪主体上，以编造并传播证券、期货交易虚假信息罪为例，该罪的行为方式仅限于“编造并传播”这一种方式，对于“编造但未传播”或“传播但未编造”的行为无法纳入该罪的构成要件。网络谣言的传播规律已深刻揭示，网络谣言的生命在于传播，无论是造谣者还是传播者都应受到刑法非难，单一处罚造谣者或传播者并不能有效遏制网络谣言。
其二，刑法体系不够严谨。首先，司法裁判仓促应急。立法具有天然的滞后性，刑事立法及司法解释颁布在前，网络谣言发生在后，因此实践中不少案件的审判呈现出仓促性和应急性。如将网络空间解释为物理空间，将网络谣言定性为寻衅滋事，从而引起了扰乱网络秩序的行为是否属于寻衅滋事罪范畴的争论。其次，法律适用各执己见。司法实践中，对于网络谣言的刑法规制呈现“随意性”的特点，个别法院在审理网络谣言刑事案件时主要考量的是社会危害性，而非罪刑法定原则，如认为社会危害性大就适用寻衅滋事罪，较小则适用编造、传播虚假信息罪。最后，扩张解释屡见不鲜。一如《关于办理利用信息网络实施诽镑等刑事案件适用法律若干问题的解释》将明知是捏造的损害他人名誉的事实在信息网络上散布的行为，以“捏造事实诽谤他人”论，混淆了造谣与传谣的界限，超出了“捏造”的语义射程。
其三，刑罚力度不够严厉。一方面，在惩治的力度上，如《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条的规定，给商业秘密的权利人造成损失数额250万元以上的，属于“造成特别严重后果”，应当以侵犯商业秘密罪判处3年以上7年以下有期徒刑。而损害商业信誉、商品声誉行为给他人造成同样损失或更严重后果的的法定最高刑仅为2年有期徒刑。事实上，很难比较侵犯企业商业秘密与损害商业信誉、商品声誉之间孰轻孰重，但刑罚的不等似乎暗指前者的社会危害性大于后者。另一方面，在执行方式上，网络谣言的刑法规制的刑种略显单一。首先，除破坏社会主义市场经济秩序类网络谣言及妨害社会管理秩序类中的组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪规定有罚金刑外，其他类型的网络谣言的刑种局限于自由刑。其次，虽然刑法第三十七条之一规定了职业禁令，但司法实践中对网络谣言判处刑罚时较少适用。再次，刑法第五十六条规定：“对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利”。言下之意，对破坏社会主义市场经济秩序类及其他侵犯公民人身权利、民主权利类不得附加剥夺政治权利。且司法实践中，一般只对宣告刑五年以上有期徒刑的犯罪附加剥夺政治权利。最后，对于“网络推手”所谓的“职业造谣者”，在暴利的刺激下，甘愿冒短期自由刑的风险，单处自由刑的犯罪成本或远不及犯罪收益。
总体上看，现行刑法规制的基本结构并不能有效惩治网络谣言。尤其是在预防犯罪方面，与犯罪学原理脱节，未遵循网络谣言传播的客观规律，在规制力度及犯罪预防效果上“力有不逮”。
（四）网络谣言刑法规制不足的原因及启示
一是司法理念的错位。《刑法修正案（九）》废除了伪造货币罪和集资诈骗罪的死刑，在金融犯罪领域完全废除死刑，在我国刑法修法历程中具有里程碑意义，契合刑法“宽缓化”的发展趋势。此外2016年11月起，最高院、最高检、公安部、国安部、司法部联合开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点，推进简案快办、难案精办、宽严得当，对认罪的被告人依法从宽处理，在刑法宽缓化的浪潮中又向前迈进了一大步。然而，事物的发展规律并非呈线型发展，而是螺旋上升。在刑法宽缓化的大趋势下，并不意味着特殊时期对个别犯罪的惩处一律不得从严，符合世界刑法的发展趋势不等于放纵犯罪，对某种犯罪的刑法规制力度应当结合特定历史时期的形势和社会发展的需要进行综合考量。实际上，认罪认罚从宽制度的本意也并非对所有犯罪一律从宽，而是有条件、分情况的宽缓化。网络谣言的的社会危害性已然超出传统谣言的量级，且危害结果较难消弭，对其定罪量刑应当较传统的侮辱、诽谤等犯罪更严、更重。
二是研究视角的局限。毋庸置疑，当前我国刑法学研究的主流方向是注释刑法学和比较刑法学，有关网络谣言的刑法规制研究也主要集中于犯罪认定和经验借鉴，乏有从犯罪预防的角度探讨如何规制网络谣言的文献。实际上，刑法的目的是保护法益，最有利于法益保护的方法就是预防犯罪，所谓“不战而屈人之兵”，乃网络谣言刑法规制的上上策。惩治犯罪只是手段，预防犯罪才是根本目的。此外，作为刑事法学体系下的犯罪学与刑法学理应互相支撑、借鉴。犯罪预防被誉为“犯罪学皇冠上的珠宝，二百多年来还没有人能摘取它”。犯罪学作为刑法学的前沿科学，本就是前瞻性地对具有一定社会危害性的犯罪现象开展研究，提出相应的犯罪预防策略，而后交由刑法学讨论是否应当上升为刑法意义上的犯罪。如将犯罪学的基本原理运用于刑法学中对个罪进行讨论，从犯罪预防的角度修正刑法规制的方法和尺度，不失为法学研究的新视角，对司法实践也具有相当的指导意义。
三是应激性司法的结果。应激性司法或源于情绪司法、舆论司法，或迫于缺乏法律依据而应对。客观地说，网络谣言社会危害性确实超出了立法、司法机关的预料，其传播之广泛、影响之深远、后果之难以消除使得在适用传统刑法规范时显得“力有不逮”。为加大对网络谣言的刑法打击力度，司法实践显得仓促应激。如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》规定以营利为目的的网络谣言以非法经营罪定罪处罚，盲目加重刑罚。又规定编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，以寻衅滋事罪论处。众所周知，非法经营罪和寻衅滋事罪脱胎于79年刑法的投机倒把罪和流氓罪，在97年刑法颁布后分别作为惩治破坏市场经济秩序类犯罪和社会秩序类犯罪的两个口袋罪一直深受诟病，理论界对其一般采取限缩解释的态度。然而，网络谣言的出现导致司法实践面临缺乏相应法律依据的尴尬，审限的限制使得司法机关不可能坐等立法机关填补法律空白，只得将其装进口袋罪，而后司法解释不得不对判决的合法性进行追认，就个案来看似乎实现了罪责刑相一致的正义，实则破坏了刑法体系的稳定性和谦抑性。
四、网络谣言的社会综合治理模式的创新与优化
综合治理是我国社会治理的重要方式和成功经验，也是中国特色社会主义制度显著优势的具体体现。在打击网络谣言的过程中，坚持、完善并不断创新综合治理模式，能够更好地实现对网络谣言标本兼治的目标。从涉网络谣言刑法规制的大数据分析可见，刑法本身只是社会综合治理手段之一，并非治理网络谣言的唯一路径，由此也对新时代政府应当如何创新与优化社会综合治理模式提出了新的要求。
（一）网络理念社会综合治理应当秉持的理念
“刑事法治，理念先行。若有良好的理念作为精神基石，即使制度存在不健全之处，也可能运行良好。”树立正确的理念是对网络谣言进行科学社会治理的前提。
一是对网络谣言的社会综合治理应当从严、从重。有学者提出，以传统犯罪为参照标准，将网络犯罪分为与传统犯罪本质无异的犯罪、较传统犯罪呈危害量变的犯罪、较传统犯罪呈危害质变的犯罪三个类别，分而治之。对此，在司法应对上应当分别秉持平和的态度、从严的态度和宽容的态度。网络谣言属于较传统犯罪呈危害量变的犯罪。网络谣言借助互联网技术，将谣言从线下移至线上，从现实场域转换到虚拟空间，行为的本质并未发生改变，但危害结果的量级却呈几何级数上升，治理理应适度从严、从重。所谓“乱世用重典”，在当前网络谣言频发，加之其社会危害性在量级上远超传统谣言，适当提升刑罚符合罪责刑相一致原则。
二对网络谣言的社会综合治理应当注重预防。打击网络谣言仅仅是手段，预防网络谣言的再发生才是刑罚的根本目的。网络谣言的刑法规制应当回归预防犯罪的本位，是否定罪、定什么罪、处多重的刑，当以预防网络谣言的再发生为落脚点。根据网络谣言的传播规律，对造谣者和传播者及传播渠道予以刑法干预，边打边防、防打结合，最大限度地阻断网络谣言的传播。具体而言，网络谣言的治理可以分为构建预防网络谣言的长效机制及建立网络谣言应急处置方案两个层面（下文将进一步展开），前者为治本，后者为治标。
三是对网络谣言的社会综合治理应当防疏结合。对网络谣言的治理，政府主要采取的是“堵”的策略，即从源头出阻断传播，使公众与信源隔绝，往往忽视了对民众的疏导，结果往往是“堵”的方式非但没有有效隔绝网络谣言的传播，反而激起了民众的抵触和逆反心理，甚至怀疑政府对待网络谣言所表现出的遮掩态度。我们在对食品科学领域内的网络谣言进行实证分析时发现，该类谣言易在中老年群体内传播，但在青年群体内不易扩散，原因在于中老年人群中不少人缺乏对食品科学基本常识，导致其无法理性地认识谣言，而青年群体对这类谣言往往抱着将信将疑的态度，或根本置之不理，导致这类谣言无法有效传播。可见，在传播链的末端，有效的疏解网络谣言亦可起到阻断传播的过程，并且是从根本上刨去网络谣言的土壤。
（二）网络谣言的应急处置
网络谣言的应急处置方案即在发生网络谣言后，政府应当如何处理。前已有述，网络谣言本质上属于信息的传播，遵循特定的传播规律，根据其传播规律中的不同节点及时或及早预判并处理，可使得在治理网络谣言时更加游刃有余。
1.预报：警惕网络谣言
预报网络谣言的前提是前述的构建完善的网络谣言预警机制，在此指引下可以有效地监测网络谣言将在何时发生、何地发生、如何发生。
从时间上判断，根据对网络谣言的大数据分析，网络谣言多发生于公历年的4月、10月、11月，即网络谣言多发于春、秋季，而在夏、冬季相对较少，因此对网络谣言的监测可主要集中于春、秋两季，做好充分的应对措施。
从地域上判断，山东、河北、四川、安徽四省是网络谣言散播的重灾区，此类地区由于人口数量总量较大，而地理位置相对闭塞，导致网络谣言可在当地迅速传播，且辟谣信息难以有效阻断谣言。
从发生方式上判断，网络谣言的发生也遵循一定的规律。一般而言，微信、微博是网络谣言最主要的传播途径，但全国及地方论坛也是网络谣言青睐的载体。从扩散面来说，网络谣言需要搭乘更为快速和高效的“交通工具”才能达到迷惑民众的效果，因而网络谣言可能发端于论坛、贴吧，但又借助微信、微博等主要媒体传播，从而起到人云亦云的效果。
2.分流：甄别网络谣言
根据前文对网络谣言概念的辨析，将其分为虚假的网络谣言与未经证实的网络谣言，对不同的网络谣言须分类处理，既保障公民言论自由，又精准打击恶意造谣者和传谣者。科学地界定网络谣言，将刀刃用在真正的网络谣言上，不仅不会受到民众的质疑，反而得到民众的广泛支持。
一方面，对于虚假的网络谣言及缺乏依据的网络谣言，须进一步判断谣言的性质属于扰乱社会、经济秩序的一般反社会性信息还是恶意言论，前者由公安部门主要负责处理，后者由国家安全部门处理。对符合刑事追究标准的，按照司法程序办理。
另一方面，对于有一定依据的网络谣言须判断依据的可信度。一般而言，学术领域的探讨一般属于有充分依据或者是有一定依据的网络言论，无论是否在互联网上发表、传播还是在物理空间内口耳相传，都不应受到公权力的制约。但对假借学术探讨，实为为实现不法目的的网络言论应当列入网络谣言。
3.辟谣：摧毁网络谣言
在确定网络谣言属于网络谣言后，辟谣是当务之急。鉴于网络谣言的攻击对象可以是个人权益，也可以是社会公共利益，从社会综合治理角度来说，是否需要辟谣及如何辟谣需要分类治之。
如果网络谣言攻击的是社会公共利益，政府当是辟谣的主体。在辟谣过程中，应当坚持专业主义，科学和专业是摧毁网络谣言的最佳利器。特别是出现重大灾情、警情时，调查过程及结果是否专业往往直接决定可否攻破谣言。实践中，已经出现网络谣言与官方辟谣相互“缠斗”的情况，当出现虚假灾情、险情、警情时，网络谣言相伴而生，而政府辟谣的不专业导致新的网络谣言次生，如此反复，最终导致民众对政府辟谣真实性的质疑。
如果网络谣言攻击的是个人权益，显然辟谣的主体在于侵权的个人，政府并不具有辟谣的职权。针对近年来频发的指向个人名誉的网络谣言，从保护公民合法权益的角度来说，政府亦不应无所作为，特别是有的个人影响力巨大，关于其个人信誉方面不实言论或导致经济、社会秩序的严重混乱，政府不得置身事外。由于辟谣的启动权在被害人个人，政府及社会可以给予其必要的便利，方便其澄清事实，或在更大层面和范围澄清事实。
另外，辟谣的方式尤为重要。一方面，辟谣信息的发布应当以正式的、官方的形式进行，统一发布渠道，如果信息发布多源且相互矛盾，极易给人以过于随意、不严肃的印象，影响政府的公信力与权威性。另一方面，辟谣的主体既可以选择由政府官方微博、微信公众号或新闻发布会的形式发布，也可以同时选择“网络大V”，或具有较高流量或粉丝的“公众号”辅佐，后者由于具有较高的流量和粉丝基础，其所传递的真实信息能在较快的事件内传播，最大程度地发挥“羊群效应”。
4.追踪：治理网络谣言
辟谣的下一阶段就是治理网络谣言，包括阻断传播和定位造谣者和恶意传播者。
互联网具有高度的匿名性，实践中也确实存在不少“无源之水、无本之木”的网络谣言，无法将网络谣言对应到具体的造谣者和传播者（造谣者、传播者或在境外制造并传播谣言，或利用域外互联网接入的方式在境内制造并传播谣言，侦办难度较大），但网络服务提供者确是固定的。一般而言，网络谣言必须借助主流网络服务提供者提供的互联网接入服务才能达到谣言大面积传播的目的，如“新浪微博”“微信”“QQ”，小众的网络平台无法迅速扩散网络谣言，也无法造成大规模的社会危害。既然网络服务提供者相对固定且主流网络平台较为集中，可以尝试引用“避风港原则”治理网络谣言。“避风港原则”已经正式于我国2006年7月1日施行的《信息网络传播权保护条例》所引用，是指在发生著作权侵权案件时，当网络服务提供商只提供空间服务，并不制作网页内容，如果网络服务提供商被告知侵权，则有删除的义务，否则就被视为侵权。如果侵权内容既不在网络服务提供商的服务器上存储，又没有被告知哪些内容应该删除，则网络服务提供商不承担侵权责任。避风港原则包括两部分：通知和移除。根据前文对网络谣言本质的探究可见，网络谣言本身也是一种网络信息的传递，遵循传播学的一般规律，与网络著作权侵权并无二致，引入“避风港原则”不存在“排斥反应”。
定位网络谣言的造谣者和恶意传播者就是要找出网络谣言在传播过程中的关键人物，或称“意见领袖”。布雷泽莫曾指出“社会关系的强弱是地区暴力行为的原因和结果”，拥有较强社会关系的人其在暴力行为中的影响力也较强。而在寻找 “意见领袖”的努力中，雅各布·莫里诺是最为成功的。雅各布·莫里诺通过社会测量学技术，构建了“莫里诺社网图”,清晰地表明了群体内部人们的相互关系及疏密程度。根据“莫里诺社网图”，联系点最多的D便是“意见领袖”。
一般而言，网络谣言的造谣者和恶意传播者为了达到使谣言最大范围传播的不法目的，往往会在多个平台同时散播，并且积极地散布，其与新宿的联系点也最多，如同莫里诺社网图中的D，其与其他各方的联系最为密切，关联度最大。因此，在网络谣言的传播过程中，如某一账号与多个平台频繁接触，其往往就是造谣者或恶意传播者，可以集中力量对这类人进行仔细的筛查和处理。
（三）网络谣言的长效预防
从治本的层面而言，构建网络谣言长效预防机制就是从根源上切断网络谣言的传播，也就是从信源及造谣者和故意传播者入手，构建一套预防机制，减少或降低网络谣言的案发率。
1.构建网络谣言预警机制
构建网络谣言预警机制就是系统地预测网络谣言。从网络谣言的发生领域来看，安全、教育、执法领域始终是网络谣言的“重灾区”，从犯罪预测的角度而言，这些领域显然是预警的重点。具言之，以下若干领域往往成为“孵化”网络谣言的温床：
一是警惕敏感政治事件。政治类谣言是以政治事件、政治人物为内容的谣言，或歪曲、捏造政治新闻事件，或调侃、污蔑政治人物等。政治谣言背后往往是个人或政治势力为了实现特定的目的，在没有事实根据或虽事出有因但在传播的过程中严重失真的情况下，对政治人物或政治事件的可以歪曲、攻击或诽谤。此类谣言所涉内容因高度敏感，且具有一定神秘性，较易抓住受众的猎奇心理，从而在短时间内迅速传播。
二是事故灾难案件中伤亡数字易被扩大。在重大事故灾难案件中，受众往往会对灾害的规模存在一定的心理预期，而在政府公布的实际结果与公众预期存在一定差距时，便是网络谣言发挥的空间。特别是当官方公布结果存在滞后性时，网络谣言往往先发制人，打着“官方”的旗号，夸大伤亡数字，以到达“震惊”的效果。
三是执法环节中政府“被暴力”。此类谣言并非空穴来风，其一般以真实事件为背景，但真相被曲解。事实在传播中发生偏转，源于基层执法部门与群众接触频繁，容易引发冲突，造成负面舆情多发，在网友心中形成固定的模式化刻板印象。换言之，在真伪不明的“执法暴力”案件中，网友往往容易先入为主，选择性地看待事件，潜意识中认定执法部门存在暴力执法，本着锄强扶弱、同情弱势群体的心理支持执法对象，导致执法人员“被暴力”。
四是新政策的出台引发网络“误读”。地方政府在出台新政策时，或因措辞不当、或因关乎当地民众切身利益，容易引发群众误读。从政策出台到民众知晓的过程中，政策的原意或在传播中被误读，或因有心人故意曲解，造成政策被严重曲解。以“哈尔滨全城屠狗”网络谣言为例，养犬管理条例发布后，是否该以犬种的体型作为禁养标准曾引发当地市民广泛讨论，其中一些爱狗人士发布煽动性言论，目的是为了救狗。
五是食品安全领域因科学意识淡薄而引发谣传。近年来，食品安全领域的谣言层出不穷，特别是随着我国生活指数的提高以及人口老龄化趋势的加剧，老百姓越来越关注健康、养生等信息。此类信息的受众多为中老年人，因缺乏食品科学的基础知识，故在面对诸如“黑洞养生”“碘盐致癌”之类的网络谣言时，缺乏辨识能力，抱有“宁可信其有，不可信其无”的心理。
2.完善涉网络谣言刑事立法
虽然我国现有的刑法架构对网络谣言的规制存在诸多不足，但以破坏刑法体系为代价，另立新法或大刀阔斧地修法以期根治网络谣言无异于“杀鸡取卵”，得不偿失。事实上，只需要对个别罪名进行“微调”，就可以最大程度地限制网络谣言的传播及发展势头。
首先，修正构成要件，扩大打击范围。根据网络谣言传播规律，谣言可以产生于信源本身，也可能是经网络噪音的改编而失实，但其目的具有一致性，社会危害性相当，应当予以同等评价，对造谣者和传谣者均应当纳入刑法规制的框架。据此，将编造并传播证券、期货交易虚假信息罪修正为“编造、故意传播证券、期货交易虚假信息罪”，将战时造谣扰乱军心罪、战时造谣惑众罪修正为“战时造谣、故意传谣扰乱军心罪”“战时造谣、故意传谣惑众罪”，以扩大犯罪主体；将编造、故意传播虚假信息罪中的虚假的险情、疫情、灾情、警情延伸到其他诸如食品、药品安全等社会危害性相当的领域，可在构成要件中加上“等”字或附上兜底条款，以扩大犯罪对象。
其次，平衡刑罚，加大打击力度。将网络空间解释为公共秩序，将以营利为目的的网络谣言解释为非法经营，不断扩大寻衅滋事罪和非法经营罪的“袋口”，其消极影响自不待言。将专有罪名适用于网络谣言犯罪，反映出专有罪名刑罚力度不足的缺陷。据此，平衡惩治网络谣言的专有罪名与非专有罪名之间的刑罚，提升非专有罪名的刑罚强度，如将侮辱罪、诽谤罪、损害商业信誉、商品声誉罪的法定最高刑上升为五年有期徒刑，与寻衅滋事罪和非法经营罪的第一档法定刑持平。此外，加大罚金刑数额，将无限额罚金和限额罚金统一为以违法所得或犯罪涉及的数额为基准，处以一定比例或者倍数的罚金，增强刑罚的可预期性的同时降低犯罪收益，使得以盈利为目的的网络谣言犯罪无利可图，从而起到一般预防的效果。
再次，丰富刑种，限制再犯能力。现有刑法对网络谣言主要通过自由刑的方式予以规制，刑种单一，不利于限制再犯能力。虽然我国刑罚体系中没有资格刑的概念，但附加刑和禁止令的功能组合一定程度上也能起到限制再犯能力的作用。一方面，对网络谣言犯罪增加剥夺政治权利的附加刑，将附加剥夺政治权利的范围拓展到编造、故意传播虚假恐怖信息罪，寻衅滋事罪和损害商业信誉、商品声誉罪，对那些潜在的网络造谣者起到一般预防的效果。另一方面，对于网络谣言犯罪增加罚金刑，将罚金刑附加适用于侮辱罪，诽谤罪，编造、故意传播虚假恐怖信息罪，编造、故意传播虚假信息罪，加大犯罪成本，减少犯罪收益，抑制犯罪动机。三是对“网络推手”“大V” 等职业犯以及多次实施造谣、传谣的被告人附加从业禁止的规定，禁止其在一定时期内从事相关职业。
3.完善网络谣言刑事司法
首先，惩治网络谣言应当秉持正确的刑事司法理念。一方面，网络谣言虽然只是传统谣言在网络领域的延伸，但其社会危害性远非传统谣言可比，尤其是针对近年来网络谣言频发、中央正在大力整治网络空间领域安全的大背景下，对网络谣言的刑事司法理念应当从严，包括：对涉网络谣言刑事案件，可以不适用缓刑的，一般不适用缓刑；可以并处罚金的，一般应并处罚金；可以附加职业禁止的，一般应判处职业禁止；可以判处剥夺政治权利的，一般应剥夺政治权利。另一方面，对网络谣言的刑事司法理念应当注重犯罪预防，包括：对网络服务提供者明知是网络谣言，仍为其提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持，或者提供广告推广、支付结算等帮助，情节严重的（帮助信息网络犯罪活动罪），以及网络服务提供者不履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正，致使违法信息大量传播的（拒不履行信息网络安全管理义务罪），追究其刑事责任。
其次，作为集群犯罪的一种，网络谣言的参与人数众多，在传播链上的地位和作用不尽相同，造谣、传谣者有之，网络服务提供者客观上也对网络谣言的传播起到一定的促进作用。《刑法修正案（九）》增设了拒不履行网络安全管理义务罪、准备网络违法犯罪活动罪和帮助网络犯罪活动罪，基本覆盖了网络服务提供者在信息网络传播过程中可能涉足的犯罪领域，填补了网络谣言刑法规制的体系漏洞，理论上一般将其称为中立帮助行为，指“在日常生活中，行为至少在外形上是中立的，即不存在犯罪的主观意思，但这种行为在客观上对正犯行为起到了促进作用。”司法实践中，需要区分网络服务提供者与网络谣言造谣者、传谣者是否具有犯意联络。对于有明显犯意联络的，或者虽没有明显言语上的通谋，但造谣者、传谣者经常性地在同一平台发布网络谣言，网络服务提供者对此心照不宣，已达成某种默契，持续散布相关谣言的，应构成网络谣言犯罪的共犯；对于缺乏犯意联络的，网络服务提供者可因积极作为而构成帮助网络犯罪活动罪，或因消极不作为构成拒不履行网络安全管理义务罪。
再次，《刑法》第二百四十六条规定，诽谤罪在通常情况下属于自诉案件，但“由于网络诽谤犯罪是由行为人借助互联网技术的网络平台进行实施，再加上这种行为本身具有隐蔽性、广泛性、迅速性、严重危害性等一些特点，实践中大部分受害人很难真正地通过自诉的法律途径需求到最终的法律救助。”据此，《刑法修正案（九）》第十六条规定“通过信息网络实施第一款规定的行为，被害人向人民法院告诉，但提供证据确有困难的，人民法院可以要求公安机关提供协助”。从犯罪预防和避免负面影响扩大的角度来说，法院或公安机关根据案件实际情况，在向被害人提供取证协助的同时可以要求网络服务提供者及时撤回或删除不实谣言，做好证据保全，取证的同时阻断谣言的进一步传播，以防一些以盈利为目的的“网络推手”“大V”不惜冒着刑事风险通过谣言的传播广度获利的情况。
最后，以拒不履行判决、裁定罪追究严重违反职业禁令的行为人。《刑法》第三十七条之一第一款规定，因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年。第二款规定，被禁止从事相关职业的人违反人民法院依照前款规定作出的决定的，由公安机关依法给予处罚；情节严重的，依照本法第三百一十三条的规定定罪处罚。
（四）对网络谣言的外围治理
对网络谣言的社会综合治理措施除了上述直接针对网络谣言的策略外，还应当包括从外围的间接治理，形成网络谣言社会综合治理的立体包围圈。严格来说，对网络谣言的外围治理属于长效治理的一种方式，其作用较大，意义重大，故将其从长效机制中单列出来。
1. 加速法治政府建设，提升政府公信力
我国正处在经济社会加速转型期，经济成分、分配方式和社会利益逐渐多元化、复杂化，各种社会问题和矛盾不断出现。有的网络谣言制造者和传播者为了博人眼球，引发网民激烈讨论，谣言的矛头直指政府，刻意抹黑政府形象，一定程度上削弱了政府的公信力，造成公众与政府的相对疏远，甚至对立，进而影响社会稳定。此外，在针对政府的网络谣言传播也从侧面反映出政府与民众的互动过程中存在一些问题，如法治思维欠缺，密切联系群众的意识淡薄，过程不公开、不透明，造成民众对政府的猜忌与不满。从传播学的原理来说，虽然我们无法制止网络谣言的制造端，但前文已揭示，网络谣言的生命在于传播，阻断传播就等于扼住了网络谣言的咽喉，恶意攻击政府的网络谣言主要是利用民众对政府的不满情绪或猜忌心理从而迅速扩散。反言之，如果政府能严格依法办事，尊重法治规律，恪守法治理念，不断提升依法行政的能力，政府的公信力必然大大提升，而相关的网络谣言则失去了传播的土壤，必将不攻自破，迅速消亡。
2. 凝聚社会共识，谋求正能量宣传合力
信息化时代，政府不能怕媒体、躲媒体，也不能坐等媒体上门采访，而应该积极主动与媒体合作，将打好“主动仗”作为宣传策略之一。合作的媒体最好以影响力较大、口碑较好的主流媒体和网络“意见领袖”为主。网络“意见领袖”是网上的一些名人、专家，其拥有大量的粉丝，有着较高的知名度和权威性，具有强大的传播力和凝聚力。他们在本地区或相关专业领域有较高的威望，其言论会形成巨大的粉丝效应，其发言能够产生“一呼百应”的效果。在用专业性知识进行辟谣方面，网络“意见领袖”可以起到关键作用，甚至可能起到扭转舆论方向的作用。在“沪县太伏中学案”中，校园暴力谣言流传的重要依据就是照片显示死亡学生的后背由大片淤青，而微博“意见领袖”——“法医秦明”根据专业知识推断其仅为死后形成的尸斑，并不能证实该学生生前遭受过暴力伤害。短时间内该微博转、评、赞超过2万，带动许多粉丝转发相关新闻进行辟谣，对扭转舆论方向起到了关键作用。因此，政府在突发事件网络谣言应对过程中，可以选择优先向主流媒体及网络“意见领袖”提供辟谣的详细信息，以阻断网络谣言的大规模扩散，同时利用他们的影响力使政府的辟谣信息得到更快更广的传播。此外，强化主流媒体对网络舆论的引导，可以着重培养一批高度活跃的网络“意见领袖”和政府的官方公众号，提高运营者的辨识能力和媒介素养，在突发事件中对网络谣言进行监控，第一时间辨认和辟谣。
另一方面，政府也需要培育自媒体“意见领袖”，可以是有独特魅力的个人，也可以是某个微信公众号或微博，其本身不宜带有过于官方的口吻或色彩，而是以民众易于接受的方式设计自己的品牌和特色，并逐渐积累相当的流量或粉丝，显示出相当的亲和力。此外，官微或官方微信公众号也可以尝试转变定位，以网民喜闻乐见的形式或口吻与其展开对话，如“上海发布”微信公众号，其发布的内容虽是以官方正式的立场叙述，但在评论区自称“小布”，与网友展开热烈的互动，积累了相当数量的关注度，赢得了较好的口碑。
3. 强化网络监管，赋予网络媒体准行政权
在传统媒体时代，报纸、广播、电视是信息主要的传播渠道，而在自媒体时代，信息网络技术的发展赋予每个人以扩音器和传声筒，个人可以借助网络发表自己的观点，发布信息。自媒体时代看似随意的信息传播仍然需要借助一定的载体，网络服务提供商便是网络载体的具体运营方。此外，自媒体时代的另一特征是“媒体寡头”的出现，在经过信息时代的筛选后，网民自发选择的网络媒体具有同一性，如“新浪微博”“微信”“QQ”“天涯社区”等等，这些主要的网络服务提供商承载着重要的信息传播的作用，其信息传播的广度远非一般网络平台可比。因此，强化对主流网络媒体的监管能起到事半功倍的作用，将网络谣言的危害面缩减到最小，将社会危害性降到最低。
此外，从政府职能创新的角度而言，“小政府、大社会”的城市治理模式应当是未来社会综合治理的发展方向。社会的日新月异对政府的管理能力提出了严酷的挑战，与其面面俱到，不如简政放权，赋予社会团体准行政权，直接引导、管理网络言论，政府只需要确定规则，供社会团体适用即可。如此，一来政府不再疲于应对网络谣言的“四面楚歌”；二来社会团体所具有先天优势可以第一时间及时掐断网络谣言的苗头，不必等到造成实质影响后再行决断；三来社会团体具有政府所不可比拟的与民众的亲和力，其在网络谣言中所发表的言论和宣扬的态度或更能使民众接受。
4.普及基础知识，提高民众谣言辨识能力
所谓谣言止于智者，必要的知识储备可以有效地防止网络谣言的扩散。“网络舆论安全生态的构建既有赖于法律法规的出台，也有赖于舆情监测机制的完善，但真正能够改善网络舆论安全生态的根本因素则是公民网络舆论理性的培育和强化。”在前述对网络谣言现状的大数据分析中可见，食品安全领域的谣言广泛传播于中老年群体中，此类群体本身对养身、健康有较高的需求和关注度，另外整体上缺乏食品科学知识储备，在面对相关谣言时缺乏判断力，容易人云亦云。近年来，食品安全领域的谣言还呈现出另一显著的趋势，就是类似谣言反复发生，民众反复上当。“谣言泛滥与特定谣言的大范围传播反映了公众相关知识储备匮乏，因此，必须对公众进行相关法律、政策、学科知识或避险方法等方面的宣传教育，提高公众的知识储备量和辩证思考能力，使其在突发事件发生时，能够运用相关知识识别谣言，阻断谣言传播。” 事实上，普及基础知识并非要求面面俱到，从网络谣言的传播规律来说，过于复杂的科学知识或过于生僻的学科领域的谣言无法在广大民众间有效传播，一般而言，谣言的内容往往简单、直接，稍有相关知识的受众可以一眼辨识真伪。普及民众基础知识只需要在常见领域、常识范围内开展即可，如针对中老年群体的科学养生讲堂、讲座，普法宣传等等都是有效地拓展民众知识储备的途径。
结 语
网络谣言的社会综合治理应树立正确的治理理念，标本兼治。从网络谣言的传播规律出发，由于网络谣言的生命在于传播，阻断传播路径就等于掐住了网络谣言的咽喉，因此对网络谣言的综合治理应当围绕其传播展开，从长效预防和应急处置两个层面分而治之，疏打结合，同时从外围营造利于消解网络谣言的大环境，形成治理网络谣言的立体包围圈。此外，从对涉网络谣言刑法规制的大数据分析的过程来看，在社会治理层面，刑法规制始终不是最优选项，刑法作为最严厉的制裁措施，只有在不得已的时候才能适用，且只能在事后适用，而在事前和事中的过程中，行政手段及社会力量是治理的主力军，充分发挥两者的作用，相互促进，有机互通，才能形成完善的社会治理的正确路径。