关注！土地一级整理社会资本参与路在何方？

从2008年开展城中村改造，到2015年为进一步完善城市功能，提升城市品质，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，昆明市将旧城区、旧厂区与城中村一并纳入城市更新改造，并出台了《昆明市城市更新改造管理办法》及《昆明市城市更新改造管理办法实施细则》，逐步形成了一套完整的城市更新改造政策和操作体系。
在这套操作体系中，社会资本的参与是重要的一环，但自财综〔2016〕4号、财〔2017〕50号出台以来，同时根据《中人民共和国预算法》，社会资本参与土地一级开发一直笼罩在地方政府违法债务的阴霾之下；2018年初，国家审计署驻昆特派办对昆明市本级政府债务进行审计之后，社会投资人负责垫资进行土地一级开发的做法宣告停止。
一、社会资本参与土地整理实践历程
社会投资人参与昆明市城中村（城市更新）改造项目土地一级开发经过了三个阶段：
第一阶段
2008年至2012年5月1日，按照《中共昆明市委昆明市人民政府关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》（昆通〔2008〕7号）的相关要求，由属地政府或属地政府指定部门与经招选的社会投资人签订《项目改造合作协议》，土地一级开发整理完成后，由属地政府委托交易。
第二阶段
2012年5月1日至2015年3月2日，按照《昆明市人民政府关于进一步规范城中村改造的意见》（昆政发〔2012〕46号）和《昆明市人民政府关于进一步完善土地一级开发整理工作机制的通知》（昆政发〔2013〕18号）的要求，市（区）级平台公司参与土地一级开发整理，并由属地政府、市（区）级平台公司与经招选的社会投资人签订《项目改造三方协议》，土地一级开发整理完成后，由属地政府委托交易。
第三阶段
2015年3月2日至今2018年4月，根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市城市更新改造管理办法的通知》（昆政办〔2015〕33号）《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市城市更新改造管理办法实施细则的通知》（昆政办〔2015〕37号），在市（区）级平台公司参与项目土地一级开发的基础上，市土地储备中心介入，并与属地政府、市（区）级平台公司、经招选的社会投资人签订《项目改造四方协议》，将项目土地纳入储备范畴，土地一级开发整理完成后，由市土地储备中心委托交易。
二、社会资本参与土地整理省外探索
作为西南边疆民族地区，由于历史等多方面的原因，昆明市没有充足的财政资金进行城市更新改造项目土地一级开发。由于上述国家政策及法律法规的限制而暂停所有社会投资人的招选工作，实际上将直接影响到昆明市当前土地供应与项目推进，从而将变相地进一步推高房价，这与当前中央经济工作的部署是背道而驰的，我们必须尽快探索出一条社会投资人参与昆明市土地整理的新模式。
目前，国内具有代表性，同时与昆明市实际情况较为相似的土地整理模式主要有以下几种：
一、北京市“棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标模式”
该模式的总体的原则是“市级政府高位统筹、区县政府具体实施”；具体而言就是项目所在区、县人民政府为棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体，负责审定招标方案和棚户区改造前期工作成本；市国土资源局负责提供交易平台，位于主城六区及远郊区县的项目由区国土分局组织，按规定在土地交易市场进行招标活动。
二、广州市的“城市更新改造（‘三旧改造’）模式”
旧村庄更新改造：第一，区政府主导并审核项目工作；第二，由村集体根据项目实施方案和拆迁补偿安置方案编制合作改造方案；第三，通过公开方式引入合作企业，确保充分竞争。旧厂房更新改造：按照旧厂房土地处置方式划分，旧厂房改造方式分为政府收储、自行改造以及政府收储和自行改造结合三种。旧城镇更新改造：旧城镇更新改造工作实行政府主导、以区为主、部门服务、属地负责，旧城镇更新改造可以采取全面改造和微改造方式。
三、贵阳市模式，即传统的“毛地交易，熟地交付”的方式
湖北，成都等一些区县，主要集中在边远的城镇也采用上述模式。
就城市更新改造而言，上述几种模式都有非常明显的优缺点（特别是广州市“三旧改造”模式中旧村、旧场改造中土地协议出让的方式），值得学习借鉴。但不管是北京市的“棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标模式”，还是广州市的“城市更新改造（‘三旧改造’）模式”，贵阳市的“毛地交易，熟地交付”模式在操作层面上实际上都存在突破现行法律法规的情况。
三、社会资本参与土地整理新模式
经过这段时间的探索，在学习借鉴北京、广州、贵阳等城市更新改造项目土地整理模式的基础上，结合昆明市的实际情况，笔者认为，在现行法律体系中实际上缺乏社会投资人参与土地整理的明确法律支撑与依据。相反存在财政制度、预算制度、土地制度等诸多障碍。相比较而言，引用拟改造集体土地项目前期工作（土地一级开发）及土地使用权一次性招标的模式与现行法律规定的冲突相对较小。其具体内容可以包括如下几个方面：
（一）适用范围
适用拟改造项目前期工作（土地一级开发）及土地使用权一次性招标的模式的项目需是经市政府同意列入改造计划的各区及管委会范围内的城市更新改造项目，同时，笔者认为，纳入土地使用权一次性招标的土地须是符合各项规划的“集体土地”。
（二）责任主体
区政府（管委会）为一次性招标的责任主体，负责一次性招标的准备工作，确定投标企业范围、审定招标方案和城市更新改造项目前期工作（土地一级开发）成本，在编制招标文件前做好项目资金评估，先行制定《项目投资估算表》及《资金需求计划表》作为招标文件的附件，上述的两表可作为投标人中标后所需交纳费用及签订土地出让合同时所需交纳土地出让金的依据；同时，市级相关部门可共同作为区政府（管委会）的共同招标人，共同委托公共资源交易中心进行项目的招标工作。
（三）参与流程
首先，社会投资人可通过与符合投标条件的投标人合作的方式获得拟改造项目土地的土地使用权，中标后与招标人签订相关的协议，交纳拟改造项目前期工作（土地一级开发）的相关费用；其次，待项目土地达到熟地条件后签订土地出让合同，交纳土地出让金。最后，中标人退还投标人交纳的土地出让金中包含的前期工作（土地一级开发）的相关费用。
四、结语
笔者认为，拟改造项目前期工作（土地一级开发）及土地使用权一次性招标的模式是与昆明市的实际情况较为符合的土地开发整理模式，同时与现行法律冲突较少。但是，这种模式应该只属于临时性措施，在土地收储基金规模没能具备前，解决当前急迫的问题和历史遗留问题。待政府可以通过土地收入与土地开发成本的滚动后，应即停止。毕竟土地征收行为系法定行政职责，其相应的成本只应从预算中支付。所以城市更新改造产生的各种问题，也只能在城市发展中慢慢予以解决。