国企管理人员的“紧箍咒”来了!解读《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》

2016年8月23日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发[2016]63号，以下简称《意见》），要求在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制,在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系。这是完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度安排。
《意见》分为七章，分别为：第一章“总体要求”、第二章“责任追究范围”、第三章“资产损失认定”、第四章“经营投资责任认定”、第五章“责任追究处理”、第六章“责任追究工作的组织实施”、第七章“工作要求”。从集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等9方面规定国有企业违规经营投资风险，并明确经营投资责任、追究范围及处理方式。
一总体要求
根据《意见》总体要求，国有企业要按照完善现代企业制度的要求，以提高国有企业运行质量和经济效益为目标，以强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点，严格问责、完善机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。以依法合规、违规必究；分级组织、分类处理；客观公正、责罚适当；惩教结合、纠建并举为基本原则，在2017年年底前，国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制基本形成，责任追究的范围、标准、程序和方式清晰规范，责任追究工作实现有章可循。在2020年年底前，全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，对相关责任人及时追究问责，国有企业经营投资责任意识和责任约束显著增强。
二责任追究范围
国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任，且实行重大决策终身责任追究制度。
《意见》针对违规经营投资问题集中的环节，明确了9大方面54种需追究责任的情形，包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。
例如，在购销管理方面。《意见》提出，未按照规定订立、履行合同，未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允；交易行为虚假或违规开展“空转”贸易；利用关联交易输送利益；未按照规定进行招标或未执行招标结果等行为都将被追责。
在投资并购方面，《意见》明确将被追责的行为包括：未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；违反合同约定提前支付并购价款等。
三资产损失认定
规定资产损失包括直接损失和间接损失，对企业违规经营投资发生的资产损失，应当在调查核实的基础上，区分一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失。资产损失的金额及影响，可根据司法、行政机关出具的书面文件，具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构出具的专项审计、评估或鉴证报告，以及企业内部证明材料等进行综合研判认定。相关经营投资虽尚未形成事实损失，经中介机构评估在可预见未来将发生的损失，可以认定为或有资产损失。
在此特别要提醒国有企业负责人关注国有企业专有的刑事责任风险，如：签订、履行合同失职被骗罪；国有公司、企业、事业单位人员失职罪；国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪；等在经营中因经营判决、决策失误而导致的刑事责任。
四经营投资责任认定
明确经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，责任追究应根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。并且明确给出主管责任和领导责任的概念，其中：主管责任是指相关人员在其直接主管（分管）工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。领导责任是指主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。
此外，重大决策终身责任追究制度也给各级企业负责人施加了压力，《意见》明确：已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。
五责任追究处理
提出责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。达到较大或重大资产损失标准等情况，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。其中一大亮点是扣减、追索年薪制度，这给那些“事照犯，责照担，钱照领”的怪相划了句号，国有企业发生资产损失的，经查证核实和责任认定后，除依据证据移送司法机关处理外，国企负责人已经领取的任期激励收入、绩效年薪最多前三年100%将被追索，五年内不得参加企业新的中长期激励。
六责任追究的组织实施
《意见》明确：一般资产损失由本企业依据相关规定自行开展责任追究工作，上级企业或履行出资人职责的机构认为有必要的，可直接组织开展；达到较大或重大资产损失标准的，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作；多次发生重大资产损失或造成其他严重不良影响、资产损失金额特别巨大且危及企业生存发展的，应当由履行出资人职责的机构开展责任追究工作。
近10年来，国企的过度投资也为当前我国经济产能过剩、企业利润下滑埋下了伏笔。特别是2008年后，国企掀起一波投资高潮。虽然国企规模扩张、大量投资驱动的发展不可持续，甚至会反过来造成资源浪费。但此前却从来没有哪位国企负责人为投资失误承担过任何责任，最后还是把包袱甩给了国家。此次《意见》公布，既是对之前行为总结补正，也是为以后国企投资行为起到警示作用。这份包含54种违规情形的追责制度，也可以被看作是企业管理人员经营投资的负面清单，这些具体的规定所涉及到的违法违规行为就是一条底线。在此之上，经营管理人员仍有充分发挥才能的空间。