疫情防控期对于“临时留守”未成年人权益保障的几点建议

因疫情防控家人被隔离，2020年1月29日，一名17岁的脑瘫孩子在自己家中死去了。据网易新闻报道，因“爸爸与弟弟被隔离”，“脑瘫儿独自在家6天后死亡”，这起悲剧发生在湖北省黄冈市华河镇。新闻报道中指出， 17岁的他，“因脑瘫全身无法动弹”，不知道没有行动能力的他，在这6天里经历了什么，最终以失去生命为结局。
虽然相关人员受到相应追责，但在这样的特殊时期，尤其是在武汉疫情重灾区，全家被隔离致老人小孩留守的情况不是只此一例，如果没有可供遵循的规则制度体系，类似事件可能还会发生。
笔者查阅了与传染病防治和未成年人权益保护相关的法律法规，没有见到专门对疫情期因特殊情况增加的 “临时留守未成年人”进行保护的条款。
结合目前的法律规定，笔者针对疫情期增加的“临时留守未成年人”的权益保障问题，提出如下观点：
第一，全力保障全民防疫情攻坚战中“一线战士”的防护物资供给，不能忽视在疫情期持续建设“留守儿童”、“困境儿童”等未成年人权益保障体系和社会救助体系。全面推进困境儿童分类保障制度的改革与实施，落实强制报告责任。
第二，扩大已有的未成年人权益保障体系和社会救助体系的服务范围。对《社会救助暂行办法》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》等一系列现有法规政策中的“留守儿童”、“困境儿童”做扩大化理解，不但应包括平常时期因父母患病或死亡、外出工作等情况产生的既有“留守儿童”、“困境儿童”，也应包括在疫情特殊时期因父母死亡或隔离而增加的“临时留守”未成年人”。
第三，建议及时修订《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》，增加对疫情期产生的“临时留守”未成年人进行保护的专门条款，明确指定责任机关，明确设立保护措施。
特别指出，随着家长被确诊感染和疑似感染，隔离是防控传染病的需要。这必然会产生像湖北黄冈17岁脑瘫少年这样的 “临时留守”未成年人，这些孩子之前并不在困境儿童保障体系中的“强制报告”名单里。
第四，建议修订《中华人民共和国未成年人保护法》，将疫情时期增加“临时留守”未成年人纳入保护对象。设立责任机关，扩大保护范围，加大保护力度。
参考法规梳理
1.《中华人民共和国未成年人保护法》（2012年10月26日）
第四十条学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。
第四十三条县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任；公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回。
对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。
未成年人救助机构、儿童福利机构及其工作人员应当依法履行职责，不得虐待、歧视未成年人；不得在办理收留抚养工作中牟取利益。
2.《中华人民共和国传染病防治法》2013年6月29日
第六十四条对从事传染病预防、医疗、科研、教学、现场处理疫情的人员，以及在生产、工作中接触传染病病原体的其他人员，有关单位应当按照国家规定，采取有效的卫生防护措施和医疗保健措施，并给予适当的津贴。
3．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）
第十二条（45） 积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度。
4. 《社会救助暂行办法》（2014年02月21日）
第十四条国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。
第十五条特困人员供养的内容包括:
（一） 提供基本生活条件；
（二） 对生活不能自理的给予照料；
（三） 提供疾病治疗；
（四） 办理丧葬事宜。
特困人员供养标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府确定、公布。
特困人员供养应当与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接。
第十七条乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况，发现符合特困供养条件的人员，应当主动为其依法办理供养。
第十九条特困供养人员可以在当地的供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。特困供养人员可以自行选择供养形式。
第五十一条公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行公务时发现流浪、乞讨人员的，应当告知其向救助管理机构求助。对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，应当引导、护送到救助管理机构；对突发急病人员，应当立即通知急救机构进行救治。
第六十六条违反本办法规定，有下列情形之一的，由上级行政机关或者监察机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
（一） 对符合申请条件的救助申请不予受理的；
（二） 对符合救助条件的救助申请不予批准的；
（三） 对不符合救助条件的救助申请予以批准的；
（四） 泄露在工作中知悉的公民个人信息，造成后果的；
（五） 丢失、篡改接受社会救助款物、服务记录等数据的；
（六） 不按照规定发放社会救助资金、物资或者提供相关服务的；
（七） 在履行社会救助职责过程中有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
第六十九条违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5. 《关于加强困境儿童保障工作的意见》（2016年06月13日）
保障基本生活。对于无法定抚养人的儿童，纳入孤儿保障范围。对于无劳动能力、无生活来源、法定抚养人无抚养能力的未满16周岁儿童，纳入特困人员救助供养范围。对于法定抚养人有抚养能力但家庭经济困难的儿童，符合最低生活保障条件的纳入保障范围并适当提高救助水平。对于遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的儿童，按规定实施临时救助时要适当提高对儿童的救助水平。对于其他困境儿童，各地区也要做好基本生活保障工作。
落实监护责任。对于失去父母、查找不到生父母的儿童，纳入孤儿安置渠道，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养和依法收养方式妥善安置。对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童，以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。对于儿童生父母或收养关系已成立的养父母不履行监护职责且经公安机关教育不改的，由民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构临时监护，并依法追究生父母、养父母法律责任。对于决定执行行政拘留的被处罚人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，公安机关应当询问其是否有未成年子女需要委托亲属、其他成年人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构监护，并协助其联系有关人员或民政部门予以安排。对于服刑人员、强制隔离戒毒人员的缺少监护人的未成年子女，执行机关应当为其委托亲属、其他成年人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构监护提供帮助。对于依法收养儿童，民政部门要完善和强化监护人抚养监护能力评估制度，落实妥善抚养监护要求。
县级人民政府要建立政府领导，民政部门、妇儿工委办公室牵头，教育、卫生计生、人力资源社会保障等部门和公安机关、残联组织信息共享、协调联动的工作机制，统筹做好困境儿童保障政策落实和指导、协调、督查等工作。要参照农村留守儿童救助保护机制，建立面向城乡困境儿童包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的困境儿童安全保护机制。要依托县级儿童福利机构、救助保护机构、特困人员救助供养机构、残疾人服务机构、城乡社区公共服务设施等，健全困境儿童服务网络，辐射城乡社区，发挥临时庇护、收留抚养、福利服务等功能。
乡镇人民政府（街道办事处）负责民政工作的机构要建立翔实完备的困境儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理，为困境儿童保障工作提供信息支持。乡镇人民政府（街道办事处）要畅通与县级人民政府及其民政部门、妇儿工委办公室和教育、卫生计生、人力资源社会保障等部门以及公安机关、残联组织的联系，并依托上述部门（组织）在乡镇（街道）的办事（派出）机构，及时办理困境儿童及其家庭社会救助、社会福利、安全保护等事务。
民政部门、妇儿工委办公室要发挥牵头作用，做好综合协调、指导督促等工作，会同教育、卫生计生、人力资源社会保障等有关部门和公安机关、残联组织，推动各有关方面共同做好困境儿童保障工作。民政、教育、卫生计生、人力资源社会保障、住房城乡建设等社会救助管理部门要进一步完善政策措施，健全“一门受理、协同办理”等工作机制，确保符合条件的困境儿童及其家庭及时得到有效帮扶。民政、教育、卫生计生部门和公安机关要督促和指导中小学校、幼儿园、托儿所、医疗卫生机构、社会福利机构、救助保护机构切实履行困境儿童安全保护机制赋予的强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等职责，保障困境儿童人身安全。
强化组织领导。各地区要将困境儿童保障工作纳入重要议事日程和经济社会发展等规划，完善政策措施，健全工作机制，及时研究解决工作中的重大问题。要完善工作考核，强化激励问责，制定督查考核办法，明确督查指标，建立常态化、经常化的督查考核机制，定期通报工作情况，及时总结推广先进经验。民政部、国务院妇儿工委办公室、教育部、公安部、国家卫生计生委等有关部门和全国妇联、中国残联要积极推动制定完善儿童福利、儿童保护和家庭教育、儿童收养等法律法规，为困境儿童保障工作提供有力法律保障。加强各级各部门困境儿童工作信息共享和动态监测。
6. 民政部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、财政部、国家卫生和计划生育委员会等八部门联合发布的《关于在全国开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动的通知》（2016年11月8日）
各级教育、卫生计生、民政部门要指导学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员树立强制报告意识，依法落实强制报告责任。强制报告责任主体在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任等符合《意见》规定的强制报告情形的，应当第一时间向公安机关报告，提供侵害类型、案情经过、严重程度等具体线索。乡镇人民政府（街道办事处）要指导村（居）民委员会按照“边排查、边发现、边报告”的原则，随时将父母一方外出另一方无监护能力或无人监护的农村留守儿童等重点对象有关情况向公安机关报告。强制报告责任主体未及时履行报告义务，造成严重后果的，其上级主管部门或本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。公安机关应当依法保护报告人的隐私和人身安全。
7.《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（2017年1月23日）
进一步完善孤儿基本生活保障制度，做好困境儿童保障工作，统筹推进未成年人社会保护试点和农村留守儿童关爱保护。
8.《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（2018年04月01）
关心帮助农村留守儿童。加强城乡困境儿童保障。（民政部、国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、国家医疗保障局、全国总工会、中国残联等按职责分工负责）
9.《中华人民共和国刑法》（2017年11月4日）
第二百六十条对未成年人、老年人、患病的人、残疾人等负有监护、看护职责的人虐待被监护、看护的人，情节恶劣的，处三年以下有期徒刑或者拘役。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。这是虐待被监护、看护人罪。
国家为人民群众服务的能力，体现在生活各个方面。疫情防治刻不容缓，对“留守儿童”、“困境儿童”、“临时留守未成年人”这些弱势群体的保护也不容忽视。