浅析低效用地挂牌出让的实践意义——对贵阳市土地出让改革探索的观察

2020年1月13日，贵阳市公共资源交易中心发布“筑公资告〔2019〕低字第001号”成交结果公示，GD〔19〕001号、GD〔19〕002号、GD〔19〕003号三块宗地由贵阳美承房地产开发有限公司（美的西南房地产发展有限公司的全资子公司）摘牌成交。据悉，此为贵阳市首次按低效用地政策成功挂牌出让的土地使用权。
低效用地挂牌出让是贵阳市对土地出让的改革探索，与传统的土地使用权出让方式存在一定的差别，其有利于有效利用社会资金，盘活城市用地，促进城镇化发展。本文中，笔者将从“净地出让”制度的历史沿革、地方实施“净地出让”制度存在的困难及其实践、实践引发的问题及国家的规制，以及地方的改革探索等方面进行浅析，以试图解读低效用地挂牌出让改革探索的实践意义。
一、“净地出让”制度的历史沿革
（一）国有土地使用权出让制度出台
我国对于土地的使用按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让制度。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，除依法可以划拨方式取得建设用地的法定情形外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。1990年5月19日，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定通过出让的方式取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
（二）“毛地出让”时期
自国有土地出让制度建立以来相当长的一段时间内，土地使用权均是以“毛地出让”的方式进行，即在尚未完成国有土地使用权收回、拆迁补偿工作以及土地平整的情况下即对土地使用权进行出让，并由取得房屋拆迁许可证的土地使用权受让人对土地所涉被拆迁人进行拆迁补偿。1991年3月22日，国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁资格进行了规定，即取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人有权对被拆迁人给予补偿和安置。2001年6月13日，国务院对《城市房屋拆迁管理条例》进行了修订，其中规定仅有取得房屋拆迁许可证的单位可作为拆迁人，缩小了拆迁人的范围。该种土地出让的方式，在当时的历史背景下，一方面从一定程度上促进了城镇化的发展，但另一方面，“强拆”引发的各种问题也层出不穷，加剧了社会矛盾，大量的毛地出让也造成了开发困难、土地闲置和资源浪费。
（三）“净地出让”时期
2011年01月21日，国务院发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（《城市房屋拆迁管理条例》同时废止）。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该规定改变了取得房屋拆迁许可证的单位即可作为拆迁人的历史。2012年06月01日，国土资源部对《闲置土地处置办法》进行了修订，其中第二十一条明确规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。至此，我国的土地使用权出让制度从“毛地出让”走向了“净地出让”。
二、地方实施“净地出让”制度存在的困难及其实践应对措施
（一）地方实施“净地出让”制度存在的困难
从“毛地出让”走向“净地出让”，将房屋征收补偿的权力收归政府部门，土地出让前必须安置补偿落实到位，从一定程度上缓解了“强拆问题”所造成的社会矛盾及土地闲置问题。但由于土地及房屋价值的不断提升和地方财政压力的不断增大，“净地出让”制度的贯彻落实也逐渐在各地遭遇了一定困难和障碍。为了能够继续推进城镇化的发展，国家各部门出台了相关规定，地方政府也采取了多种方式，试图解决上述问题。
（二）实践应对措施
1. 土地储备抵押贷款。2012年11月05日，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），明确列入名录的土地储备机构，可通过具有合法土地使用证的储备土地用于向银行业金融机构进行储备抵押贷款，并以所贷款项进行拆迁补偿、土地前期开发。
2.由房屋征收实施单位垫付征拆资金。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。该条规定未明确房屋征收实施单位开展房屋征收与补偿工作时的资金来源，但实践中地方政府一般是要求该实施单位垫付资金，且存在由待征收补偿地块土地使用权未来的意向受让方作为实施单位的情形。
3.地方政府借款进行征收补偿。有的地方政府采取与土地使用权意向受让方签订合作协议的方式，先向土地使用权意向受让方进行借款，利用借款资金开展征收补偿工作。在完成征收补偿工作、进行土地出让后，再以土地出让收入返还前期借款。在很多情况下，向地方政府进行借款的土地使用权意向受让方，经出让程序成为了土地使用权受让方。
4.“毛地挂牌、净地出让”。有的地方政府采取“毛地挂牌、净地出让”的方式，在土地尚未完成征收拆迁工作时将土地使用权进行挂牌，待土地使用权受让人摘牌并缴纳土地出让价款后，再以其所缴纳的资金用于征收拆迁。在土地完成征收拆迁、达到净地状态后，再将土地实际交付给土地使用权受让人。
三、地方实践引发的问题及国家的规制
（一）地方实践造成的问题
上述实践做法从一定程度上解决了地方政府进行拆迁补偿时的资金困难，但除土地储备抵押贷款在当时是有相应的规定作为依据外，另外三种方式在实施过程中都存在着打政策擦边球、甚至违规的嫌疑。“毛地挂牌、净地出让”的方式在实施过程中由于没有相应规定作为依据支撑，加上对征收拆迁工作缺乏可预见性，存在土地使用权摘牌后长期不能完成征收拆迁工作及土地出让的现象。而政府部门要求房屋征收实施单位垫付征收拆迁资金、地方政府向土地使用权意向受让方借款进行征收拆迁等实践做法也确实加重了地方政府所承担的债务。为遏制地方政府债务问题，国家各部门又颁布实施了政府性债务管理的各项新规，严厉打击地方政府违规举债行为。
（二）国家对政府债务的规制
1. 地方政府举借债务应通过发行债券方式进行。2014年08月31日，全国人大常委会对《中华人民共和国预算法》进行了修改，明确规定经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务。
2. 坚决制止地方政府违规举债。2014年09月21日国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，同时坚决制止地方政府违法违规举债、坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
3. 禁止土地储备贷款，不得以土地名义进行融资或变相融资。2016年02月02日，财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确规定自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
4. 禁止地方政府变相违规举债。2017年04月26日，财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
5. 进一步规范土地储备融资问题。2019年01月09日，自然资源部办公厅发布《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》，对禁止举借土地储备贷款、严禁将储备土地作为资产注入国有企业、妥善处理存量土地储备贷款等问题进行了重申。
（三）国家许可的土地储备资金的筹集路径
在严格禁止政府违规举债的同时，国家为土地储备资金的筹集开辟了新的路径。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构，用于支付征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；五是上述资金产生的利息收入。2017年05月16日，财政部、国土资源部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），对地方政府为土地储备举借债务的唯一合法方式即土地储备专项债券进行了具体规定，以完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为。
四、对贵阳市土地出让改革探索的观察
如上文所述，国家各部门颁布实施的政府性债务管理各项新规，严厉打击了地方政府违规举债行为，从一定程度上缓解了地方政府债务问题。但从土地开发的角度而言，仅通过发行土地储备专项债券作为土地储备举借债务的唯一方式筹集资金，并不一定能够完全满足城镇化发展的需要。故除采取发行土地储备专项债券的方式筹集资金外，地方政府也从其他方面进行了积极的改革探索。
（一）早期贵阳市对土地出让改革的探索实践——引入社会资金参与土地一级开发整理
笔者所在的贵州省贵阳市，早年间即对按照规定程序引入社会资金参与土地一级开发整理进行了探索。《贵阳市土地一级开发整理实施意见》（筑府发〔2011〕55号）第六条对土地一级开发实施单位的确定进行了规定，即市土地储备中心委托市、区（市、县）属国有公司或由区（市、县）人民政府通过招标等公开形式选择土地一级开发实施单位，具体实施土地一级开发整理并由市土地储备中心与土地一级开发实施单位签订委托合同。
《贵阳市土地储备实施办法》（筑府办函〔2014〕120号）第三十三条对土地一级开发收益进行了规定，即按照储备土地审定成本的2%安排土地储备管理费；按照完成委托事项直接支出总额的2%向受土地储备机构委托实施土地储备的公司支付管理费；由一级开发实施单位筹措资金实施的，可提取不高于审定成本直接支出总额8%的利润；按照征地费总额的4%向有资质的征地实施单位支付征地服务费；按照房屋征收补偿费总额的4%向房屋征收具体实施单位支付房屋征收工作经费。
《贵阳市引导社会资金参与土地一级开发整理暂行办法（修改稿）》则进一步对各区政府及开发区管委会进行土地一级开发整理过程中，通过招投标方式引入社会资金参与土地一级开发相关工作进行了细化规定。
该种方式按规定程序引入社会资金方，由社会资金方单独或与政府平台公司合作进行土地开发、投入资金，并将投入资金按规定纳入土地一级开发成本，在土地出让并收取土地出让价款后，按照财政程序以土地出让价款中的开发成本部分依法向社会资金方对其投入资金、利润、管理费进行支付，在实践中取得了较为良好的效果。
（二）近年贵阳市对土地出让改革的探索实践——低效用地挂牌出让、棚户区城中村改造项目及拟改造项目土地使用权一次性招标
除按照规定程序引入社会资金参与土地一级开发整理外，贵阳市还对低效用地再开发、土地使用权的一次性招标进行了改革探索。2017年12月13日，贵阳市人民政府发布《贵阳市加快城市“三变”改革推进棚户区城中村改造实施方案（试行）》（筑府发〔2017〕29号），积极探索以城市“三变”为路径的棚户区城中村改造。其中规定，对于低效用地，在符合规划的前提下，原土地权利人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发；对于棚户区城中村改造项目及拟改造项目，可采取土地使用权一次性招标的方式，由区（县、市）政府、开发区管委会依法依规确定改造开发主体，改造开发主体按照项目实施方案与60%以上原土地权利人达成意向协议，并缴纳征收资金、安置资金、共享设施建设履约金，向市、县国土资源部门缴纳相关费用后，即可办理建设用地批准书、取得项目土地使用权。
2019年5月31日，贵阳市人民政府办公厅发布《市人民政府办公厅关于进一步明确<贵阳市加快城市“三变”改革推进棚户区城中村改造实施方案（试行）>有关工作事项的通知》（筑府办发〔2019〕10号），对低效用地的出让进行了进一步规范。即明确建立低效用地项目库，并采取实施预征收模式，待预征收工作完成后再开展土地出让工作。土地使用权出让后，竞得人签订《土地出让合同》并缴纳土地出让价款，政府完成以所得资金完成实际征收后，再进行土地实际出让。
“筑公资告〔2019〕低字第001号”低效用地挂牌出让，即是按照上述规定所进行的，其从2017年12月政策颁布实施到2020年1月土地摘牌完成历时2年有余。笔者了解到，在政策落地实施过程中，由于很多方面均没有先行先试的经验、也没有上位法作出具体规定，为避免在此过程中造成违法违规，政府各部门也遭遇了较多的实际问题和困难，现土地挂牌、摘牌工作终于实际落地。
（三）低效用地挂牌出让的实施路径及其优势
从“毛地出让”所引发的社会矛盾到“净地出让”所带来的资金困境，国家和地方政府一直在采取各种方式试图解决土地出让过程中可能带来的问题，促进城镇化的发展。笔者认为，低效用地挂牌出让即是尝试解决上述矛盾困境的一剂良方。属地政府（管委会）通过实施“预征收”的方式，在实际征收前与地块范围内权利人经协商一致签订《预征收补偿协议》、达到85%以上的签约率，对地块范围内的征收拆迁工作量及所需资金量进行合理评估。在完成上述工作、《预征收补偿协议》达到约定生效条件后，再由属地政府（管委会）会同市自然资源和规划局按程序开展土地出让工作。土地使用权受让方摘牌后，与市自然资源和规划局及属地政府（管委会）签订《城镇低效用地国有建设用地使用权出让合同》，明确约定土地使用权受让方先缴纳部分土地出让价款，待属地政府（管委会）按照《预征收补偿协议》约定，完成地块范围内的实际征收后，再将土地使用权实际出让予土地使用权受让方，由市自然资源和规划局向受让人核发《建设用地批准书》，办理不动产权登记。
该种方式一方面将房屋征收拆迁的权力牢牢把控在政府一方、尽量避免“毛地出让”情况下征收拆迁可能引发的社会矛盾。另一方面，在政策支持的基础上，通过各方平等自愿签订《预征收补偿协议》、《城镇低效用地国有建设用地使用权出让合同》，对实际征收补偿时的补偿金额、土地使用权出让合同签订及土地出让价款缴纳后的征收补偿工作、实际出让时间等内容进行明确约定，对征收补偿工作进行合理预期并进行资金筹集。此种做法避免了“毛地挂牌、净地出让”在实际征收补偿过程中可能面对的不可预期风险，同时也解决了政府自行进行拆迁补偿再“净地出让”所可能面临的资金困境，避免了由此可能引发的政府债务增加问题。尽管在具体实施过程中仍可能面临较多实际问题，但地方政府勇于先行先试、在实施中发现问题、解决问题，将有效利用社会资金、盘活城市用地、促进城镇化的发展，具有实践意义。