引 言
上世纪八十至九十年代，在北京地区和部分省市成立或改制了大量国有控股企业和国有参股企业，其一方面原因是国家出资设立的中央企业可以有效利用地方基础资源，发展主行业并开拓附属行业的业务，扩大品牌影响力和知名度，如涉及偏远贫困地区的还可以享受相应的政策扶持；另一方面，地方民营企业可以利用央企的字号和相关资质提升其可信赖度，并开展专业领域的业务，同时国企股东的国资背景也可以大大减少相关合规性隐患和尽职调查成本，故此类合作模式在当时甚是流行。
进入本世纪后，由于公司设立制度改变导致的部分行业市场混乱、国有参股企业人员更迭与衔接出现瑕疵、部分行业资质和字号集中管理等原因，导致一些国有参股企业据以设立的人合性逐步消减，以及国企股东委派的董事和其他高级管理人员退休离职带来的国企股东对参股企业控制权逐步丧失等问题，甚至部分参股企业恶意利用央企字号或资质进行不正当投资、交易、担保等，给国家和中央企业的名誉造成负面影响，同时也可能侵害善意相对方的合法权益。加之近年来国资委和财政部下发的压减国有企业层级、处置僵尸企业等政策的统筹安排下，各中央企业及其子公司开始逐步开展对成立时间久远、有股无权的国有参股企业及控股不控权的国有控股企业进行摸查和针对性处置工作。
笔者近期接触了一宗成立于上世纪八十年代的国有参股企业国有股权退出事宜，并在此过程中对此类股权退出机制进行了初步检索和梳理，特分享此文，供同行读者参考和讨论。
一、国有参股企业有股无权的情形
（一）国有参股企业
从资本占比的角度来划分国有企业类型，包括国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业、国有参股企业。一般来说，国有企业有广义和狭义之分。狭义的国有企业是纯粹的国资企业，包括国有独资和国有全资企业。广义的国有企业是指国有独资、全资和国有控股企业。虽然国资委并未就国有企业的定义出台过具体规定，但从《国有企业境外投资财务管理办法》第二条和国资委发布的多数文件来看，其对国有企业的界定主要以其对所出资企业的绝对控股或相对控股作为认定所出资企业“国有”身份的基本标准，国有参股企业不在国有企业之列，被排除在外。
但国家统计局将国有参股企业纳入广义的国有企业范畴。根据《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》，国家统计局将国有企业分为狭义国有企业和广义国有企业两种。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：
- 纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。
- 国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。
3.国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。
（二）有股无权的国有参股企业
关于股东权利的内容，司法实践中和学术上多数观点均将其分为股东自益权和共益权。自益权是指股东以自己的利益为目的而行使的权利，如请求分红、请求分配剩余财产的权利，这类权利无需其他股东的配合即可以行使；共益权是指股东参与公司经营管理的权利，且客观上是有利于公司和其他股东的，故称为共益权，如表决权、转让股权、特定情形下申请解散公司等权利，这类权利一般需要结合其他股东一同行使。自益权主要是指财产权，共益权利主要是指管理公司事务的参与权，他们共同构成完整的股东权利。
具体到法律条文上，根据《公司法》的规定，股东权利包括参与决策权（第103条）、选择、监督管理者权（第105条）、资产收益权（第166条）、退股权（第74条）、知情权（第97条和第101条）、优先受让和认购新股权（第71条）等等。
相比于上述股东权利的正面列举和解释，法条和司法实践中对于“无权”的定义则稍显单薄，笔者认为某中央企业于2022年在其集团内部发布的对于“不控权问题”的解释较为贴切本文所述“无权”的含义，即：“企业在加强党的领导、决策机制保障、关键人员管理、财务资金管控、主要业务运行等公司治理方面存在的制度缺陷、管控漏洞、执行偏差，导致国有股东难以实施有效管控，或者失去控制权”。
综合上述法律条文和学术界对股东权利的规定和解释，以及某央企对“无（股东）权”的解读，笔者归纳本文所述有股无权的国有参股企业是指：具有部分国家资本金，但国家不控股，且由于多方原因，导致国企股东对参股企业的党的领导、决策机制保障、关键人员管理、财务资金管控、主要业务运行等公司治理方面无法实施有效管控的企业。
二、国有股权退出方案
根据国资委、财政部或相关中央企业的指示，国有企业股东启动股权处置工作的最终目的一般为：实现国有企业股东退出国有参股企业。结合有股无权国有参股企业的内涵和特点，根据我国大陆现行法律法规的相关规定，笔者认为此“退出”可通过如下几种方案实施。
方案一：通过公司自治，非诉讼
公司自治范畴的退出方案包括（1）国企股东转让所持股权；和（2）国有参股企业向国企股东定向减资两种方式。前者主要依据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）和《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规[2022]39号）等规定实施；后者则主要依据《公司法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产评估管理暂行办法》和标的企业对应的市场监督管理局的专门要求办理。
但此两种方式首先均需要国有参股企业先根据公司章程形成有效决议，再按照法定程序推进，故均需要国有参股企业实际控制股东（一般为民营企业）予以协助，且其中定向减资属于不同比减资，依法需全部股东同意方可进行，而对于多数拟处置下级参股企业的国企来说，通常其已经失去合作基础，即人合性，或者处于无法通过较低成本获得相关主体配合的情况。因此，通过自治方式退出年代久远、有股无权的国有参股企业难度较大，实际可操作性有限。
方案二：申请破产清算
根据《破产法》第二条、第七条第一款、第二款和《破产法司法解释（一）》第一条第一款的规定，如国有参股企业无财产可供执行，其作为债务人不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务的，债务人自身或债权人可以依法向人民法院提交破产申请。国企股东可视其对企业经营情况和相关资料的掌握程度来决定是否及如何申请或配合相关债权人申请参股企业破产清算，进而达到股权退出之目的。
方案三：通过司法途径，民事诉讼
即：公司解散之诉。其法律依据为《公司法》第182条：“公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东，可以请求人民法院解散公司”和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》（以下简称《公司法司法解释（二）》）的相应条款。
根据前述规定，人民法院在受理和审理公司解散纠纷案件时，会主要审查标的公司是否具备三项受理强制解散申请的条件：
公司经营管理发生严重困难；
继续存续会使股东利益受到重大损失；
通过其他途径不能解决。
（一）经营管理发生严重困难
从字面上看，公司经营管理发生严重困难包括公司经营困难和公司管理困难，根据《公司法司法解释（二）》第一条对“公司经营管理发生严重困难”的释明，三种法定情形均指向公司管理困难，即：（1）公司持续两年以上无法召开股东会；（2）股东表决时无法达到法定或章程规定比例，持续两年以上不能做出有效决议；（3）董事之间长期冲突，无法通过股东会解决；以及兜底条款（4）经营管理发生其他严重困难，公司继续存续会使股东利益受到重大损失。
对于上述三种法定情形和兜底条款的理解，应当注意以下几个方面： - 首先，“两年以上”的时间要求必须是持续的状态，一旦召开了会议或做出过有效决议即发生期间中断；其次，“无法召开”指的是应当召开而不能召开，客观上长期没有召开过会议不能当然认定为“无法召开”[1]，如（2017）最高法民再373号案件中，最高人民法院认为：“未召开股东会并不等于无法召开股东会，更不等于股东会议机制失灵，某某提出公司机制失灵的理由不成立”。
- 根据《最高人民法院第261期公报》引述的（2017）最高法民申2148号民事判决书，判断公司的经营管理是否出现严重困难，应当从公司组织机构的运行状态进行综合分析，公司是否处于盈利状态并非判断公司经营管理发生严重困难的必要条件。
最高人民法院的此观点后续也被各地区法院予以沿用，如《山东省高级人民法院民二庭关于审理公司纠纷案件若干问题的解答》第13条载明：“判断公司的经营管理是否出现严重困难，应当从公司的股东会、董事会或执行董事及监事会或监事的运行现状进行综合分析认定，公司是否处于盈利状况并非判断公司经营管理发生严重困难的必要条件。公司经营管理发生严重困难的侧重点在于公司管理方面存有严重内部障碍，如股东会机制失灵、无法就公司的经营管理进行决策等，不应片面理解为公司资金缺乏、严重亏损等经营性困难”[2]。 - 根据《最高人民法院第208期公报》引述的（2011）民四终字第29号民事判决书，公司能否解散取决于公司是否存在僵局以及是否符合公司法第一百八十二条规定的实质条件，而不取决于公司僵局产生的原因和责任。公司法第一百八十二条没有限制过错方股东解散公司，因此即使一方股东对公司僵局的产生具有过错，其仍然有权依据该条规定，请求解散公司。
此观点在后续最高人民法院的判决中也得到引用，例如在（2019）最高法民申6231号案件中，最高人民法院认为：“公司应否解散取决于公司是否存在僵局以及是否符合《公司法》第一百八十二条及司法解释规定的实质条件，而不取决于公司僵局产生的原因和责任，因此某某公司是否系《某某合同》的违约方，不属于本案的审查范围，亦不影响本案对公司应否解散进行的审查”[3]。 - 另外，根据《最高人民法院第208期公报》引述的（2011）民四终字第29号民事判决书，对于将董事会作为最高权力机构的外商投资企业，可将董事会类比股东会相关情形以认定公司经营管理发生严重困难。
（二）公司继续存续会使股东利益受到重大损失
首先，“股东利益”可分为公司管理控制权益和投资收益权益两个方面，鉴于《公司法司法解释（二）》第1条第2款已排除股东以知情权、利润分配请求权等权益受损为由申请解散公司的受理，人民法院则一般审查股东/董事表决权的行使障碍、公司经营状况及资产情况等方面。其次，由于“重大”程度并不存在统一的量化标准，实践中通常根据公司当下的经营和管理状态进行综合认定[4]。
结合前述论述，如国有参股企业已持续两年以上不能召开股东会或无法做出有效决议，则已相对契合股东管理控制权益受损的情形。对于公司的经营和资产状况，股东无法参与经营，公司长期盈利而未分配利润一般属于损害股东利益。
例如《最高人民法院第261期公报》引述的（2017）最高法民申2148号民事判决书所述，公司股东依法享有选择管理者、参与重大决策和分取收益等权利。本案中，某某公司已不能正常委派管理者…某某公司不能正常参与公司重大决策…某某公司未能从被投资公司获取收益，被投资公司虽称公司持续盈利，但多年并未分红。某某公司作为被投资公司的第二大股东，早已不能正常行使参与公司经营决策、管理和监督以及选择管理者的股东权利，某某公司投资公司的合同目的无法实现，股东权益受到重大损失。
另外，参考司法实践案例[5]，人民法院在认定公司继续存续是否会使股东利益受到重大损失时可能会参考国家或相关监管单位出具的要求解散公司的批复，进而表明标的公司继续存续会给国家、相关行业或国有资产等方面带来负面影响。
（三）通过其他途径不能解决
本条款的立法本意是促使原告在起诉解散公司之前尽力化解公司矛盾，也是法院判定股东之间矛盾是否已经不可调和的标准之一。“其他途径”一般包括内部途径与外部途径两个方面：内部途径，如申请召开董事会、行使知情权、协商内部股权转让、请求公司定向减资等；外部途径，如请求行政部门或其他第三方进行调解等。人民法院会审查原告在起诉前已经采取的措施，但并不代表公司僵局的处理一定要以穷尽其他救济途径为前提，只要原告已在其力所能及的范围内，采取了合理的措施仍无法解决公司僵局的，人民法院仍会认定为“通过其他途径不能解决”。
（四）诉讼主体
根据《公司法》第182条、《公司法司法解释（二）》第1条、第4条的规定，提起公司解散之诉的诉讼主体如下：
原告为单独或者合计持有公司全部股东表决权10%以上的股东，被告为被请求解散的公司，即国有参股企业，第三人为国有参股企业的其他股东，以及主动申请加入诉讼的其他有关利害关系人（如有）。
（五）管辖
根据《公司法司法解释（二）》第24条和《最高人民法院关于明确第一审涉外民商事案件级别管辖标准以及归口办理有关问题的通知》第2条的规定，提起公司解散之诉的地域管辖法院为公司住所地人民法院，公司住所地指公司主要办事机构所在地，办事机构所在地不明确的，由其注册地人民法院管辖；级别管辖法院为基层人民法院管辖县、县级市或者区的公司登记机关核准登记公司的解散案件，中级人民法院管辖地区、地级市以上的公司登记机关核准登记公司的案件；该国有参股企业为外商投资企业的，案件应由涉外审判庭或专门合议庭审理。
（六）案件受理费
关于公司解散纠纷的案件受理费该如何计算的问题，目前实务中出现了不同地区或同一地区不同法院甚至同一法院之间出现不同标准的情况，最高人民法院的部分判决认定解散公司之诉属于非财产案件，应当按件收费[6]；而又在部分案件中采用了相反的做法[7]。
《上海市高级人民法院关于印发<关于审理公司纠纷案件若干问题的解答>的通知》第6条规定“股东请求解散公司诉讼案件，属于财产争议案件，在最高法院对此类案件的受理费作出明确规定之前，本市法院应按照被解散公司的注册资本数额，计收案件受理费”；《江苏省高级人民法院关于规范全省法院诉讼收费工作的若干规定(试行)》第6条同样规定“申请公司解散、清算的案件，以公司的注册资金为诉讼标的金额，按照财产案件的收费标准收取诉讼费用”，对此，学者张军在其《中国公司法》中认为“该做法无法律依据及法理依据，且会导致与申请强制清算程序产生重复收费，违背公平原则[8]”。
相反，江苏省物价局《关于明确人民法院受理股东申请解散公司诉讼案件受理费收取标准有关问题的批复》载明“经商省财政厅并征求省高级人民法院有关部门意见，并参考最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（三）（征求意见稿）关于‘股东提起解散公司的诉讼按照非财产案件标准收取’的条款（该条款在正式司法解释中被删除）。人民法院受理股东申请解散公司诉讼案件的受理费，应按照《省物价局、省财政厅关于进一步做好法院诉讼收费管理的通知》（苏价费[2007]279号）第一条第（三）款‘其他非财产案件受理费，每件80元’的规定收取[9]”。
鉴于上述矛盾现状，就公司解散之诉如何收取案件受理费的问题，在最高人民法院未出台明确标准之前，相关主体在起诉之前还需向管辖法院专门咨询予以明确。
结语
关于国有企业如何退出成立时间久远、有股无权的国有参股企业，应当根据国企股东对参股企业经营管理的参与程度、对相关账册资料的掌握程度，和参股企业其他股东的配合程度等因素，恰当地选择以公司自治、申请破产清算，或者提起民事诉讼的方式予以解决，并在各种处置方式下注意保留满足相应法定条件的证据，通过诉讼途径解决的，需由适格主体在管辖法院正确提起诉讼。
[1]《公司解散纠纷案件的审理思路和裁判要点》施杨、闫伟伟，上海市第一中级人民法院
[2] 《“公司解散之诉”实务解析与案例研读》董文浩、赵越颖
[3] 《“公司解散之诉”实务解析与案例研读》董文浩、赵越颖
[4] 《公司解散纠纷案件的审理思路和裁判要点》施杨、闫伟伟，上海市第一中级人民法院
[5] 参考案例：（2021）京0108民初14345号
[6] 参考案例：（2013）民提字第110号
[7] 参考案例：（2019）最高法民终1504号
[8] 《中国公司法》张军，2017年第二版版第498-500页
[9] 《公司解散案件受理费乱象待解》云闯，载《法人》2014年第10期