美国对伊朗制裁框架及对中国企业的影响

美国对伊朗实施的是全面制裁，制裁范围涵盖贸易、金融、投资等诸多方面。
一伊朗制裁背景
1979年美伊关系恶化，美国颁布了针对伊朗的总统令，宣布封锁伊朗政府在美国的财产。著名电影《逃离德黑兰》就是以1979年美伊关系恶化情况下出现的美国在伊朗人质危机为社会背景拍摄的。1980年，美伊断交，美国多次指责伊朗秘密发展核武器；1983年，因美国军队在黎巴嫩遭遇袭击，美国于1984年宣布伊朗是“支持恐怖主义国家”[1]；1987年，美国宣布全面禁止进口伊朗货物服务；1996年，美国通过了《伊朗制裁法案》（Iranian Sanctions Act），禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。后续美国又逐步出台和更新了各项针对伊朗的制裁法律法规，逐渐形成了目前实施的伊朗制裁项目。
中国、法国、俄罗斯、英国、美国、德国、欧盟与伊朗于2015年达成联合全面行动计划（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA）该计划通称伊朗核问题全面协议，简称伊朗核协议。伊朗核协议旨在于限制伊朗发展核武器，换取对伊朗“核相关”制裁的解除。解除制裁措施包括开放能源行业、金融机构、船运、汽车行业，以及将400多个实体或个人移除出SDN名单。但美国实施JCPOA期间仍保留了对美国人的一级制裁，以及与SDN名单所列人员相关交易、恐怖主义相关贸易、大规模毁灭性武器相关贸易的制裁措施。
2018年5月8日，美国总统特朗普签署备忘录（National Security Presidential Memorandum，NSPM）宣布美国将退出伊核协议，并将在不晚于180天的缓冲期（wind-down period）结束后重启伊朗核相关制裁。美国政府随后针对实施JCPOA期间所解除制裁的不同活动设立了为期90天和180天的缓冲期。重启制裁的打击目标包括伊朗的石油行业、汽车业、贵金属贸易以及伊朗货币，以及与伊朗中央银行有业务往来的外国金融机构等。
二制裁授权依据
美国针对伊朗的制裁是根据多部国内立法授权的，另外，总统在不同时期颁布的多项总统令，以及联合国颁布的制裁决议，都构成了OFAC制定并实施对伊朗制裁条例的依据。美国国内立法包括：
《国际突发事件经济权利法》
（International Emergency Economic Powers Act， IEEPA）
《1996反恐和有效死刑法》
（The Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996，AEDPA）
《2010全面伊朗制裁、问责和撤资法》
（The Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010，CISADA）
《通过制裁法案打击美国对手》
（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act，CAASTA）
《2012伊朗自由与反扩散法》
（The Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012，IFCA）
《伊朗制裁法案》
（The Iran Sanctions Act）
《1985国际安全与发展合作法》
（International Security and Development Cooperation Act of 1985）
《2012降低伊朗威胁和叙利亚人权法案》
（The Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012）
《2012年度美国国防授权法案》
（The National Defense Authorization Act 2012，NDAA）
《国家紧急法案》
（National Emergencies Act）
《2000年贸易制裁改革和出口促进法案》
（The Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000，TSRA）
三受制裁行为
OFAC负责对伊朗实施复杂和全面的制裁，其颁布的制裁条例共有四项，分别为：
CFR第535章-《伊朗资产控制条例》
（31 CFR Part 535 - Iranian Assets Control Regulations）
CFR第560章-《伊朗贸易和制裁条例》
（31 CFR Part 560 - Iranian Transactions and Sanctions Regulations，ITSR）
CFR第561章-《伊朗金融制裁条例》
（31 CFR Part 561 - Iranian Financial Sanctions Regulations）
CFR第562章-《伊朗侵犯人权，违反制裁条例》
（31 CFR Part 562 - Iranian Human Rights Abuses Sanctions Regulations）
1. 《伊朗贸易和制裁条例》
《伊朗贸易和制裁条例》禁止的行为包括[2]：
将任何原产伊朗或由伊朗政府拥有或控制的货物或服务进口至美国，但IEEPA下定义的信息和信息材料除外。
从美国或美国人直接或间接向伊朗出口、转出口、销售或供应货物、技术或服务，包括目的地不是伊朗，而通过伊朗转运到第三国的行为。若明知该货物、技术或服务直接或间接供应、转运、转出口至伊朗或伊朗政府，或将混入专门或主要供应、转运或转出口至伊朗或伊朗政府的货物、技术或服务中。
非美国人在明知或应知该转出口贸易是专门提供给伊朗或伊朗政府，且需要取得出口许可证的情况下，直接或间接向伊朗转出口从美国出口的货物、技术或服务。但该种货物或技术实质上被改造成美国境外的外国生产产品，或被包含在美国境外的外国生产产品中且总价值不超过10%的除外（本条未禁止的转出口行为，可能需要取得EAR或ITAR下的授权）。
美国人从事与伊朗有关的货物、技术或服务贸易，包括采购、销售、运输、交换、代理、批准、融资、促进行为或担保。
美国人在伊朗或对伊朗政府所有或控制的资产进行投资。
美国人对外国人与伊朗之间交易的促进行为，包括批准、资助、促进或担保，如修改其自身或外国关联方的政策或程序以批准外国关联方从事涉及伊朗的贸易，以及向外国人介绍涉及伊朗的采购订单、投标或类似的商业机会[3]。
美国人进行与伊朗石油资源开发有关的交易。
美国人拥有或控制的实体，也同样适用本条例[4]，“拥有或控制”体现在：（1）持有该实体50%或以上股权；（2）在该实体董事会占大多数席位；（3）以其他方式控制该实体的行动、政策或人事决定。
由于美国退出了伊朗核协议，OFAC依据修订了《伊朗贸易和制裁条例》若干条款，具体规定包括：
2018年8月7日后，为伊朗政府收购美国银行票据或贵金属提供实质性帮助、资助、或提供资金、物资、技术、货物、服务支持的；以及2018年8月7日后，为伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran贸易公司(NICO)、或由NIOC或NICO拥有或控制的任何实体提供实质性帮助、资助、或提供资金、物资、技术、货物、服务支持的人，其位于美国、将进入美国或由美国人拥有、控制的财产和财产利益将被封锁，且不得转让、支付、出口、撤回或以其他方式处理。[5]
2018年8月6日前，逐步停止从伊朗或第三国进口源于伊朗的食物、地毯至美国。[6]
2018年8月6日前，逐步停止与伊朗进行有关信用证和代理服务的相关交易。[7]
2018年8月6日前，逐步停止《关于向伊朗出口或再出口商用客机及相关零部件和服务的许可证政策声明》（Statement of Licensing Policy for Activities Related to the Export or Re-export to Iran of Commercial Passenger Aircraft and Related Parts and Services，JCPOA SLP）授权下活动的合同谈判。[8]这些活动原属于I类一般许可，也就是说，I类许可在此之后被终止。
2018年11月4日前，逐步停止美国人拥有或控制的外国实体直接或间接与伊朗政府或任何受伊朗政府管辖的人进行交易。[9]这些活动原属于H类一般许可。
在《伊朗贸易和制裁条例》条例下，对于中国企业来说，向伊朗转出口有美国含量的货物、技术或服务需要注意合规，可能需要按照法律规定取得许可证或豁免；另外需要注意的是当与伊朗政府、NIOC、NICO发生关系前，需排除构成提供实质性帮助、资助、或提供资金、物资、技术、货物、服务支持。
2.《伊朗金融制裁条例》
《伊朗金融制裁条例》禁止的行为包括[10]：
禁止外国金融机构明故意从事促进伊朗政府购买、发展大规模杀伤性武器的行为或支持恐怖组织的行为
帮助受制裁人员的活动
从事洗钱活动
为伊朗伊斯兰革命卫队或任何其代理机构或关联方促成重大交易或提供重大金融服务
为伊朗中央银行或其他金融机构进行金融交易或为其提供金融服务
对于明知而从事一项或多项违反《伊朗金融制裁条例》§561.201或§561.203条款的人或实体，将被加入至“561清单”（The List of Foreign Financial Institutions Subject to Part 561 the “Part 561 List”)，561清单中的人将被禁止或限制在美国开设或维持往来账户（correspondent accounts）及通汇账户（payable-through accounts）。中国昆仑银行就因其与伊朗银行之间的交易被列入561清单中。
3.《伊朗资产控制条例》
《伊朗资产控制条例》禁止的行为包括[11]：
禁止对美国境内或受美国人占有或控制的，伊朗有任何利益的财产，进行转移、支付、出口、撤回或以任何其他方式处理。
禁止对任何登记或记名在伊朗实体名下的证券进行收购、转让、处置、进出口、撤回、背书、抵押或以任何其他方式处理。
4.《伊朗侵犯人权，违反制裁条例》
本条例下禁止的行为有[12]：
禁止进行13553号总统令所禁止的交易。根据13553号总统令指定人员被列在SDN名单中，标注为“[IRAN-HR]”。
任何受§562.201约束的美国人，持有资金，如现金、银行存款或被清偿债务，应将该资金存放于美国境内的被封锁计息账户（blocked interest-bearing account）中。[13]
13553号总统令主要制裁的是伊朗政府侵犯人权的行为，以及对其行为的协助、资助等。
四美国退出伊朗核协议的影响
1.过渡期
根据13846号总统令以及OFAC关于JCPOA的官方问答[14]，在90天过渡期（截止2018年8月6日）后，美国政府重启的关于伊朗核协议制裁有：
伊朗政府购买美元交易相关制裁
伊朗的贵金属交易相关制裁
直接或间接地向伊朗出售、供应或转让石墨、原金属或半成品，如铝和钢、煤以及用于集成工业过程的软件相关制裁
与购买或出售伊朗里亚尔，或在伊朗境外维持以伊朗里亚尔计价的资金或账户有关的重大交易相关制裁
购买、认购或促进发行伊朗主权债务相关制裁
伊朗汽车行业相关制裁
在180天过渡期（截止2018年11月4日）后，美国政府重启的关于伊朗核协议制裁有：
伊朗的港口经营者，航运和造船业相关制裁
有关伊朗石油、石油产品或石化产品交易相关制裁，包括与伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran贸易公司(NICO)、伊朗国家油轮公司（NITC）的交易
外国金融机构与伊朗中央银行、《2012年度美国国防授权法案》指定的伊朗金融机构的交易
向伊朗中央银行和伊朗金融机构提供《2010年全面制裁和撤资法案》定义的专门的金融信息服务
提供承保服务、保险或再保险
伊朗能源产业
2. SDN名单更新
Specially Designated Nationals List，
特别指定国民名单
作为重新实施制裁的重要部分，OFAC在2018年11月5日针对伊朗制裁实施了有史以来规模最大的行动，超过700个人被加入SDN名单。另外，OFAC将原属于13599号总统令定义的“伊朗政府”或“伊朗金融机构”转移至SDN名单中并撤除了“13599清单”，在2018年11月5日后，外国人与这些人员的贸易活动可能受到二级制裁。
3. 对中国企业的影响
二级制裁在过渡期后全部重启，中国企业在过渡期届满后，继续与伊朗的个人、实体或金融机构进行受美国制裁之活动的，存在受到二级制裁的风险。企业若希望继续与美国主体进行贸易往来、使用美国金融体系的，需要特别注意，避免与伊朗进行与制裁相关的贸易，如石油、航运、汽车行业；中国金融机构也需避免与伊朗金融机构进行交易、为其提供金融服务；另外还需特别关注SDN名单的更新，筛查客户是否是受制裁对象，以免自身受到波及。
五豁免
IEEPA中对总统权力进行了一些限制，其对总统授权的内容排除了私人交流、人道主义捐赠、旅行等方面。对于美国人和非美国人向伊朗销售食物、农产品、药品、医疗设备一般是不受制裁的，除非涉及SDN名单中的人员或用于支持国际恐怖主义、武器扩散等禁止用途。
六处罚
依据上述法律法规，伊朗制裁项目涉及一级制裁和二级制裁。违反与伊朗有关的一级制裁的法律后果包括刑事处罚与行政罚款，具体处罚措施需要在制裁条例中查找。概括来说，包括不超过20年的有期徒刑、刑事罚金，以及不超过法定金额或涉案金额两倍的民事罚金。故意向OFAC虚假陈述、虚构隐瞒重要事实的，还可能面临额外刑期和罚金。OFAC也将每年对罚金进行调整。
违反伊朗制裁可能面临的二级制裁措施包括：
被加入SDN名单
封锁受制裁对象在美国、将进入美国或由美国人拥有、控制的财产和财产利益，且不得转让、支付、出口、撤回或以其他方式处理
禁止或限制外国金融机构在美国开设或维持往来账户（correspondent accounts）及通汇账户（payable-through accounts）
禁止美国进出口银行向受制裁对象出口任何货物或服务有关的任何担保、保险、信贷展期或参与发放信贷
禁止为该对象颁发出口、转出口许可证
禁止美国政府机构使用联邦拨款进行采购、与该对象进行交易
禁止公司管理人员入境美国
限制美国银行为受制裁对象提供贷款
禁止在美国进行与受制裁对象有利益关系的外汇交易
禁止美国人投资受制裁对象的证券、债券
美国退出伊朗核协议并重启二级制裁的行为，无疑对国际经济秩序带来了不小的影响，中国企业在与美国和伊朗进行经济往来的过程中面临着更严格的合规要求。中国企业需借助专业的力量正确应对美国制裁，积极防范由美国制裁带来的风险。我们建议，企业内部应建立完善的合规政策和流程，全面而完善地保存交易记录，定期评估经济活动风险和违规可能性，尽量减少和避免企业所受美国制裁的负面影响。
[1] https://www.state.gov/j/ct/list/c14151.htm
[2] §560.201-560.209
[3] §560.417
[4] §560.215
[5] §560.211
[6] §560.534
[7] §560.535
[8] §560.536
[9] §560.537
[10]§561.201-§561.204
[11] §535.201-§535.202
[12] §562.201-§562.203
[13] “被封锁计息账户”指的是有合理商业利率的联邦投保的美国银行、储蓄机构或信用社中的被封锁账户，或经销商在SEC登记的账户，其资金被投资于货币市场基金或美国国库券。
[14] Frequently Asked Questions Regarding the Re-Imposition of Sanctions Pursuant to the May 8, 2018 National Security Presidential Memorandum Relating to the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA)