地方政府融资平台公司法人治理结构的完善

编者按： “地方政府融资平台法律服务系列文章”第四篇之 《地方政府融资平台公司法人治理结构的完善》，下期预告《国有融资平台公司建设工程招投标常见法律风险》，请持续关注。
引言：近年来，地方政府融资平台公司整合升级正如火如荼地开展中，先有湖南、陕西、山东、安徽等省发布关于推进政府融资平台公司市场化转型相关文件，后有江苏、江西、甘肃、赣州、银川、韩城、陇南等省、市、县各级政府陆续颁发有关推进地方政府融资平台公司整合重组和转型升级的文件。以此为依托，各地政府逐渐将融资平台公司整合升级提上日程。
地方政府融资平台公司，是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
多年以来，地方政府融资平台公司为地方经济及社会发展募集资金，在加强基础设施建设及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，但同时也出现了融资平台公司举债融资规模增长过快，经营运作不规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失；融资平台公司法人治理结构不完善，经营管理不规范等问题。
为此，自2010年以来，国务院先后发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件，不断推动政府融资平台公司向市场化、实体化、规范化、多元化方向发展。
一、地方政府融资平台公司法人治理结构完善的必要性与紧迫性
2020年6月10日，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发「2010」19），要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务、加强对融资平台公司的融资管理和银行性金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为，并明确要求对融资平台公司进行清理规范，这标志着融资平台公司开始进入规范化的市场化转型发展阶段。
关于对融资平台公司进行规范清理，《通知》载“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还款责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。”
在陕西省，2020年10月19日，陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅联合发布了《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，《意见》强调“整合后的融资平台公司要健全现代企业制度，实行‘自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展’的专业化、实体化、多元化、市场化运营模式”。
2021年3月15日，陕西省发展和改革委员会和陕西省财政厅再次联合发布《关于印发市县融资平台公司整合升级2021年工作要点的通知》，《通知》要求省国资委、各市（区）政府要指导市县融资平台完善、规范国有独资或国有控股企业管理体制，提升治理水平，实现公司化、法治化运作。
可以看出，关于地方政府融资平台公司法人治理结构的搭建与完善，从中央到地方均目标明确、要求严格。因此，对于地方政府融资平台公司而言，对公司法人治理结构进行调整、完善具有政策上的必要性及紧迫性。
二、地方政府融资平台公司法人治理结构完善的意义
法人治理结构，是一种对公司进行管理和控制的体系，它规定了公司各个参与者，如股东、董事会、经理层和其他利害相关者的权利和责任分配，并明确了决策公司事务时应遵循的规则和程序。良好的法人治理结构，对公司高效运转、公司各方利益分配合理起着决定性的作用。
我国的公司治理结构采用“三权分立”结构，即决策权、经营管理权、监督权分属于股东会、董事会或执行董事、监事会，通过权力制衡，使三大机构各司其职又相互制约，保证公司顺利运行。
一方面，由于地方政府融资平台公司均为国有企业，该类国有企业一定程度上受国有资产管理体制改革不彻底的影响，加之现存的人事制度不配套，以及国内企业普遍存在的监事会监督权执行不到位的问题，因而产生了国有股东不明确、国有企业人事权不完全独立、监督机构形同虚设等问题，进而导致平台公司没有形成完善的股东会、董事会、监事会及之间的相互独立又相互制衡的关系，法人治理结构存在天然的缺陷，亟需调整和完善。
另一方面，为切实加强国有企业反腐倡廉建设，进一步促进国有企业领导人员廉洁从业，规范决策行为，提高决策水平，防范决策风险，保证国有企业科学发展，中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年7月15日联合发布了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，明确提出凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定的要求。
因而，对于地方政府融资平台公司而言，完善法人治理结构，既是公司经营管理、公司面向市场化发展的需要，也是国有企业坚持党的领导、加强党的建设，发挥党在国有企业的政治核心及领导核心，发挥国有企业在国民经济中的基础及引领作用的现实需要。
三、地方政府融资平台公司如何完善法人治理结构
地方政府融资平台公司从企业性质上，一般划分为国有独资公司、国有全资公司，及国有控股公司。其完善法人治理结构应遵循以下几项基本原则。
（一）基本原则
1、坚持深化改革
尊重企业市场主体地位，遵循市场经济规律和企业发展规律，规范决策机制、完善制衡机制，坚持激励机制与约束机制相结合，体现效率原则与公平原则，提升企业的市场化、现代化经营水平。
2、坚持党的领导
把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在法人治理结构中的法定地位，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党组织把方向、管大局、保落实。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，积极探索有效实现形式。
3、坚持依法治企
依据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国国有资产法》等法律法规，以公司章程为行为准则，规范权责定位和行权方式，实现深化改革与依法治企的有机统一。
4、坚持权责对等
坚持权利义务责任相统一，规范权力运行，强化权责对等，深化权力运行和监督机制改革，完善履职评价和责任追究机制，建立决策、执行和监督环节的责任追究制度。
（二）如何完善
完善地方政府融资平台公司法人治理结构，应建立健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，同时规范履行出资人职责的机构、股东会（包括股东大会）、董事会、经理层、监事会，党组织和职工代表大会的权责，保障有效履职。
1、构建以公司章程为核心的企业制度体系
企业章程是公司组织和活动的基本准则，是企业的自治规范，是企业自己的“宪法”，企业各项经营、管理活动都要以此为基础展开。地方政府融资平台公司应充分认识到企业章程在企业经营管理中的基础性地位及作用，加强对企业章程的关注度、认同度，充分完善并严格执行，方可发挥章程在公司经营管理中的基础性、纲领性作用。
为规范国有企业组织和行为，加强公司章程制定管理，2020年12月31日，国务院国资委、财政部共同发布了《国有企业公司章程制定管理办法》，对国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司章程的制订、修改、审核、批准等进行了详细指导。并提出国有企业公司章程的制订管理应坚持党的全面领导、坚持依法治企、坚持权责对等的原则，应规范公司治理，落实企业法人财产权与经营自主权，完善国有企业监督，确保国有资产保值增值的要求及目标。
因此，地方政府融资平台公司章程在制订、修改、完善过程中，应严格遵照上述《办法》执行。
同时，除企业章程外，作为国有企业，地方政府融资平台公司还应按照相关法律法规，切实完善企业各项规章管理制度规范，如《公司会议制度》、《公司印信管理制度》、《公司公文处理办法》、《工程建设项目招投标管理办法》、《工程建设项目非招标采购管理办法》、《非工程类物资采购管理办法》、《工程预算管理办法》、《工程设计管理办法》、《公司投资管理办法》、《公司合同管理制度》、《公司内部审计管理制度》、《公司担保管理办法》等，从而促进以企业章程为核心的公司内部管理体系的逐步完善，为公司法人治理结构完善打好制度基础。
2、规范公司各管理机构的权责界限，确保各管理机构有效履职
（1）理顺出资人职责，转变监管方式
履行出资人职责的机构是指国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府根据需要授权本级人民政府对国有企业履行出资人职责的其他部门、机构。股东会是公司的权力机构，股东会根据法律法规和公司章程，通过委派或更换公司董事、监事（不包括职工代表），审核批准董事会、监事会监督工作报告，批准公司财务预决算、利润分配方案等方式，对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督。出资人机构应根据本级人民政府授权对国家出资企业依法行使股东权利。
出资人机构应转变监管思路，按照以资本为主的要求，转变工作职能、改进工作方式，逐步从管业务向管资本转变。国有独资公司，出资人机构应重点管好资本布局、规范资本运作、强化资本约束、提高资本回报、维护资本安全。对国有全资公司、国有控股公司，出资人机构主要根据股权份额通过参加股东会议、审核需由股东决定的事项、与其他股东协商作出决议等方式履行职责，除法律法规或公司章程另有约定外，不得干预企业自主经营活动。
（2）加强董事会建设，落实董事会职权
董事会依照法定程序和公司章程决定公司重大事项，执行股东会决定，接受监事会监督，对股东会负责。董事会履行决策把关、内部管理、防范风险、深化改革等职责。
董事会要严格实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度，董事平等充分发表意见，一人一票表决，建立董事会议跟踪落实及后评价制度，做好与其他治理主体的联系沟通。
（3）维护经营自主权，激发经理层活力
经理层是公司的执行机构，依法由董事会聘任或解聘，行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告，对董事会负责。融资平台公司应建立规范的经理层授权管理制度，对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，实行市场化薪酬体系，探索中长期激励机制，充分激发经理层的经营活力。
（4）发挥监督作用，完善问责机制
监事会是公司的监督机构，对董事会、经理层的履职行为进行监督。地方政府融资平台公司要提高专职监事比例，增强监事会的独立性和权威性。由监事会负责检查企业财务，监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况，但监事会不参与、不干预企业经营管理活动。
除上述外，地方政府融资平台公司还应健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，支持和保证职工代表大会依法行使职权，加强职工民工管理与监督，维护职工合法权益。
3、坚持党的领导，发挥政治优势
坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的独特优势。2016年，中组部《贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务》明确要求“完善‘三重一大’决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”。2017年，十九大修订的《党章》中规定“国企党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。
地方政府融资平台公司作为国有企业，须明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织成为企业法人治理机构的有机组成部分。党组织通过“三重一大”等沟通机制，研究讨论公司重大经营管理事项，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策在国有企业的贯彻执行。
综合以上，就完善公司法人治理结构而言，地方政府融资平台公司须按照《公司法》、《国有资产法》等法律法规的要求，完善公司章程，明确股东会、董事会、监事会、经理层等内部组织机构的权利、义务、责任，实现各负其责、规范运作、相互衔接、有效制衡的法人治理体系，同时，应明确党组织在国有企业法人治理机构中的法定地位，发挥党组织的领导核心和政治核心作用。通过以上措施、方法，实现地方政府融资平台公司现代企业制度从内到外、由浅入深地、系统性地规范、完善，从而充分发挥地方政府融资平台公司在地方经济发展中的“定海针”及“压舱石”的巨大作用，乃至引领、推动地方经济社会全面发展。