浅析国有土地上房屋征收补偿决定强制执行及法律适用

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》为处理国有土地征收非诉执行程序提供了明确的操作指南。这些规定不仅体现了“裁执分离”的原则，同时也契合了《行政强制法》的核心理念。然而，随着我国法治建设步伐的加快及公众法律意识的日益增强，在政府机关做出征收补偿决定之后，大部分被征收居民倾向通过行政复议或提起行政诉讼来表达不满。因此，如何在经历上述法律程序后依法请求法院强制执行相关补偿决定，成为司法实践中亟需解决的一个重要问题。基于此背景，本文将结合笔者亲身参与的具体案例，通过对现有非诉执行程序进行深入剖析并与之对比，就补偿决定书经历诉讼程序后如何执行予以探讨。
案情回顾：
2019年，某市政府为实施市政基础设施建设项目，决定对辖区内部分房屋进行征收，由市征收办具体负责征收工作的实施，在征收过程中，一被征收人因对市政府征收补偿金额存在异议，且双方经过多轮的协商、谈判未果，市政府于2020年5月依据有关法律向被征收人作出了《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称“《补偿决定书》”），被征收人在收到该《补偿决定书》后，向人民法院提起了行政诉讼，要求撤销该《补偿决定书》，经法院审理，认定该《补偿决定书》虽然评估程序、补偿程序符合法律规定，但未对停产停业损失予以涉及，补偿项目不符合法律规定，遂判决撤销该《补偿决定书》并责令市政府于判决生效后重新作出房屋征收补偿行政行为。
该判决书作出后，双方均未上诉，市政府依据有关规定确定了应补偿被征收人的停产停业损失并于2021年8月重新作出了《补偿决定书》。被征收人对该新作出的《补偿决定书》确定的补偿金额仍不认可，依法向法院提起了诉讼，经法院审理，认定市政府作出的《补偿决定书》程序合法，补偿标准及补偿项目符合法律规定，遂驳回了被征收人的诉讼请求。被征收人不服一审判决结果，上诉至高级人民法院，经高院审理，认定市政府作出的《补偿决定书》虽程序合法，但确定被征收人补偿价值的《房地产估价报告》距离新作出的补偿决定已超过一年，应对评估价值进行相应的校正，经向市政府当地住建部门调取相关证据后，作出二审判决，判决如下：一、撤销一审判决；二、变更市政府作出的《补偿决定书》中被征收人的货币补偿价值。判决生效后，被征收人拒绝按照判决结果履行有关义务，鉴于此情况，市政府向法院申请强制执行该判决。
观点：
针对本案执行，应遵循生效判决执行程序还是采取非诉执行程序在案件执行立案审查阶段产生了较大的争议。
一种观点认为，当人民法院作出判决维持行政决定、驳回原告的诉讼请求或变更行政机关决定时，这种做法实际上是对行政决定的认可。在此情况下，执行对象应为行政决定本身，应当通过非诉执行程序来实施。对于法律明确赋予了强制执行权利的行政机关，应该依据法律规定自行开展强制执行工作；而对于未被法律授权具有此类权利的机关，则需要向人民法院提出强制执行申请。因法院在审理过程中已经对争议的行政行为是否合法进行了全面审查，因此，在非诉执行阶段只需审查执行内容是否与生效判决相一致即可。
另一种观点认为，当人民法院作出维持行政决定、驳回原告请求或变更行政机关决定后，鉴于已经过法院审理过程，其执行依据应为生效的判决书。此种情况下，无论行政机关是否具有法律赋有的强制执行权，均需通过向法院申请强制执行，以落实判决内容。
笔者认为，上述两种看法均存在一定的片面性。第一种观点忽视了一个关键事实：即该行政行为已经得到了法院生效判决的认可，已确认其合法性。其观点实际上违背了《行政诉讼法》第九十七条与《行政强制法》第五十三条的相关规定，这些条款明确指出非诉执行的前提条件是当事人既未申请行政复议也未提起行政诉讼，并且拒绝履行相关义务。一旦经过法院审查并维持行政决定或驳回原告请求后，表明当事人已充分行使了自己的诉权，再将此类情形归类为非诉执行显然不符合法律规定的前提条件。第二种观点的偏差在于未能准确区分行政机关是否具备法律赋予的强制执行的权利，而是简单地将所有经由法院裁决的情况都纳入到需由法院来执行的范畴内。这样的理解显然与《行政诉讼法》第九十五条的精神不符，根据该规定，不仅法院可以进行强制执行，法律赋予行政机关强制执行权的情形下，行政机关可以自行强制执行。
笔者认为，当行政行为具有可执行内容，并且该行为已经过法院判决维持行政决定、驳回原告诉讼请求或变更行政决定，若法律赋予了相关行政机关强制执行的权利，则该机关应当自行实施强制执行措施。反之，如果该行政机关并不享有直接执行的权利，则其应当依据生效法律文书向人民法院提出强制执行申请。以下将对上述观点进行详细阐述：
一、当行政机关请求人民法院执行已生效的判决，以维持、驳回原告的诉讼请求或变更特定行政决定时，这实际上是对法院裁判结果的落实。一旦具体行政行为经过法院审查并由法院作出终审判决，则该行政行为便受到此判决的约束；即使最终结果为驳回原告的诉求，也意味着经法庭审理后确认了该行政行为的合法性。若行政行为存在严重违法情况，依据有关法律规定，法院不能驳回原告的要求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十五条的规定，在此类情形下，行政机关必须遵循判决执行的相关规定申请强制执行，而不能采用非诉执行的方式来处理。就本案而言，在二审过程中，法院基于对行政行为合法性的深入调查后，对行政机关发布的《补偿决定》进行了变更。因此，需要执行的内容应当是法院调整后的判决内容，而非最初的《补偿决定》，并且这一过程应当通过判决执行程序来进行。
二、具有强制执行权的行政机关应当自行实施强制措施；反之，不具备此权利的行政机关则需向法院提出申请以进入强制执行。在《行政诉讼法》框架下，当法院作出维持原行政决定、驳回原告请求或是变更行政行为后，执行依据虽为生效判决，但实际操作中依然是遵循该特定行政行为所规定的义务内容进行，这些生效判决本身并不直接规定当事人所需履行的具体责任。因此，在此情形下，最终被执行的内容实际上仍是行政行为所赋予的当事人的权利义务。对于那些没有直接执行能力的政府机关来说，《行政诉讼法》仅提供了一条路径——即通过司法途径寻求强制执行，除此之外别无他选。以本案为例，由于被征收人就本案提起了行政诉讼，市政府已丧失了申请非诉执行的权利，同时，市政府在国有土地征收活动中并不拥有自行强制执行的权利，故其必须依照法律规定向法院申请强制执行。特别强调，鉴于相关行政行为的合法性已经得到了法院终审判决的认可，受理强制执行的法院，其审查的重点应围绕申请执行内容与判决内容是否相符进行。
国有土地房屋征收工作中非诉执行程序与生效判决执行程序区别：
一、管辖权不同。根据《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第一条，非诉执行程序的管辖法院被明确规定为房屋所在地的基层人民法院；然而，高级人民法院有权依据当地实际情况来指定具体的管辖法院。至于生效判决的执行，则遵循《行政诉讼法》第九十五条及第十五条的规定：如果公民、法人或者其他组织拒绝履行已有的判决、裁定或调解书，行政机关或者第三方可以向最初审理此案的一审人民法院提出强制执行的请求。此外，针对县级以上地方政府所作出的行政行为提起的诉讼案件应当由中级人民法院负责处理。鉴于此，市、县人民政府作出的补偿决定，在经历了诉讼程序后，其强制执行申请事宜应由审理此案的中级人民法院管辖而非基层人民法院来管辖。
二、两者的执行依据不同。非诉讼执行的依据为未经行政诉讼或复议程序的《补偿决定书》，而生效判决的执行，依据的是法院经过审理后作出的行政判决书、裁定书或调解书等法律文书。
三、执行主体存在差异。根据《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条的规定，非诉执行可以由作出征收补偿决定的市、县人民政府实施，也可以由人民法院执行。因此，在非诉讼程序中涉及国有土地征收补偿决定时，市县级人民政府以及法院，均可作为执行主体；而当执行依据是已经生效的判决书、调解书或是裁定书时，则执行工作必须由法院的专门执行机构来完成。
当前的司法实践中，不仅关于国有土地上的补偿决定在经历诉讼程序之后如何申请强制执行缺乏明确的法律指引，类似的问题在行政处罚领域也普遍存在。在此背景下，笔者呼吁立法机构能够针对这些问题出台更为具体的规定，细化申请强制执行的具体流程，从而完善相关法律法规的应用体系。