粤港澳大湾区现有劳动争议解决方式探析

引文
2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式发布，首次提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”。同年，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，要求广州、深圳携手港澳，共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群。粤港澳大湾区的规划是我国全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”发展的新实践。
2018年8月，国务院发布文件《取消一批行政许可事项的决定》，其中包括取消港澳台居民在内地就业许可证，使港澳居民来内地工作不再有限制。随后，国务院印发《港澳台居民居住证申领发放办法》，规定港澳居民在内地居住工作、学习、生活，符合条件的可以依规定申请领取居住证，持有居住证的港澳台居民依法享受参加社会保险、缴存提取和使用公积金的权利，进一步为港澳居民在内地工作提供便利环境。
随着港珠澳大桥通车、港澳居民在内地就业许可限制取消，人员流动制度障碍不断消减，大湾区内各城市吸引人才的计划相继出台，人力资源在三地流动成为常态。与此同时，由于三地间法律制度的差异而引发的劳动用工管理及劳动者权益保障问题逐渐增多。
本文将探索粤港澳大湾区三地现有的劳动争议纠纷解决方式，并阐述现有机制在粤港澳大湾区共同发展所面临的困境，尝试提出现有劳动争议纠纷解决方式可能的改进方向，抛砖引玉，聆教于读者。
一、三地现有劳动争议纠纷解决机制
我国内地现有劳动争议纠纷解决机制包括劳动关系双方的自行协商、调解、仲裁和诉讼四个阶段“一协一调一裁两审”的单轨处理机制。发生劳动争议时，一方当事人可以向另一方当事人提出协商要求，但由于传统劳动关系中的资强劳弱格局，劳动者可替代性强，同时工资薪酬系劳动者的主要收入来源，用人单位在协商当中拥有更多主动权，劳动争议协商环节往往流于形式。当双方当事人未能协商达成一致，仍可寄希望于第三方介入调解的形式，避免进入仲裁或诉讼阶段。劳动调解的组织包括企业内部调解以及基层社会组织调解，企业内部的调解机制受制于其并非系独立于企业的存在，能发挥的作用有限；而基层争议调解组织由于专业性往往不强，调解员对不同行业间劳动争议涉及的劳动用工条件规定不一定全面知晓，其做出的调解行为可能难令劳动关系各方当事人信服，因此在实务中大多案件的调解成功率相对有限。
尽管仲裁裁决遵循一次裁决的原则，以期劳动纠纷通过劳动仲裁达到快速解决争议的作用，但是法律规定的仲裁裁决作为终局裁决的情形较少，多数案件仍需通过司法诉讼解决。我国法律规定赋予了法院可对案件事实问题与法律问题进行重新审理的职权，并且有权撤销劳动仲裁裁决。内地劳动争议案件在机制之间的流转看似经过四道关口，但在实际当中前三道关口的效率及定局性还是有限的。
香港参照英国建立一套劳动争议处理机制，可概括为“一调一裁三上诉”。劳资间双方当事人发生纠纷，双方可先行协商。协商未能达成一致，可申请由香港劳工处劳资关系科调解。调解不成，将会根据人数、标的额的差异分别向归属司法系统的劳资审裁处、小额钱债审裁处或归属行政部门劳动处的小额薪酬索偿仲裁处申索。向小额薪酬索偿仲裁处申请仲裁的案件要求是劳资纠纷应于2021年9月17日后、申索人少于10名、每人索偿额度不超15000元，并且劳资关系科调解是案件申请小额薪酬索偿仲裁处仲裁的前置条件。此处理机制通过小额薪酬索偿仲裁分流，充分运用行政资源。而小额钱债审裁处提请的条件则是款项为75000元以下。关于审裁处的处理程序，《劳资审裁处条例》与《小额薪酬索偿处条例》同样规定审裁适用独任制，单独对案件进行查讯、聆讯与裁决。对仲裁裁决不服的，可以选择申请复核或向高等法院原讼法庭上诉。
香港地区的劳动仲裁、诉讼阶段具有以下特点：其一，仲裁阶段排除律师介入。律师参加劳动争议的审理不仅增加员工费用，并且可能延长劳动争议的处理时间。其二，实行有限上诉原则。对于小额薪酬索偿处以及小额钱债审裁处进行仲裁的案件，当事人不服仲裁处的决定，仅可以因仲裁裁决牵涉法律适用有争议，或超出仲裁处的司法管辖权为由向法院起诉。《劳资审裁处条例》亦规定当事人仅能因为法律问题进行上诉，且原讼法庭对于劳资审裁案件上诉，不可推翻或更改审裁处就案件事实的认定或收取其他当事人收取的证据，原讼法庭除作出同意上诉或否的判决，还可将案件连同适当指示发回审裁处要求重新聆讯。对于原讼法庭的决定不服再次进行上诉，案件须以对公众具有广泛重要意义的法律问题作为上诉限制条件。其三，香港劳资争议纠纷过程中注重调解在解决纠纷过程中的作用并制订“聆讯押后制度”，若各流程中机关部门认为可能就纠纷达成和解或案件各方同意延后聆讯，仲裁或法院可押后聆讯开展调解。当事人协商的书面记录以及和解书提交部门后，可被视为审裁处的裁断。
澳门劳动争议解决机制既包含明确组织机构职责的《劳工事务局的组织及运作》等组织法，又有规范劳动关系及劳资纠纷处理的法令，根据相关规定可以概括为“一督三调三诉”，即劳工事务局、检察院和法院作为处理劳资纠纷的机构，劳动争议调解制度在三个机构处理劳动争议的过程中渗透，而根据案件性质还分成三类诉讼案件。劳工事务局作为行政机构，是大多数劳动争议纠纷案件的起点，劳工事务局发挥劳动监察职能通常源于劳动者的举报或者投诉，或劳动监察机构依职权进行监察。劳动监察职能分为调解和处罚两部分，得益于其行政部门的第三方属性，劳工事务局的行政调解是调处劳资纠纷的主要方式；同时，劳工事务局享有对劳动轻微违法的追究职能，劳工事务局还有权对就业歧视等违法行为进行纠正和罚款。若劳动监察程序无法解决劳资双方争议，则进入检察院起诉阶段，但在检察院正式起诉前还应当遵循调解前置。调解不成的，检察院将提起诉讼，并根据案件性质分为“轻微违反”诉讼、劳动诉讼以及普通的民事诉讼三类。“轻微违反”诉讼、劳动诉讼系经过劳工事务局劳动监察后，由检察院进行起诉；而普通的民事诉讼，则是雇员在检察院做出不提起控诉决定或不服劳工事务局调解时提起。在澳门《刑法典》规定下，“轻微违反”指单纯违反或不遵守法律或规章之预防性规定之不法行为。
二、现有劳动争议纠纷机制面临困境
随着粤港澳大湾区建设的深入推进，劳动用工的交流融合带来劳资争议纠纷解决事件中不同法域交流的法律选择与适用难题。
首当其冲的便是三法域对于劳动用工基准的规定不同。对于劳动者工作时间，中国内地《劳动法》规定劳动者每日工作时间不超过八小时，平均每周不超过四十四小时；澳门《劳动关系法》则是规定通常情况下正常工作时间每日不超过八小时，每周不超过四十八小时，可借助劳资协议延长每日工作时间，但需确保每日休息时长不少于十二小时，且连续休息时长不得低于十小时，同时每周四十八小时的工作上限不得违背；香港《雇佣条例》更是没有规定标准工时制度、没有最高工时数，香港法律规定雇员每七天工作期间的休息日不少于一天。其次是三地最低工资标准不同，中国内地的最低工资标准采取以月计算和以小时计算两种，依据是否是全日制工作划分，不同省级行政区划分的最低工资标准亦有不同；澳门《雇员的最低工资》设计了按月、周、日、小时及实际生产结果计算的最低工资金额，2020年每小时标准为32澳门元；香港《最低工资条例》及依此设置的最低工资委员会负责规范最低工资制度，2020年提交报告的内容建议最低工资应维持在每小时37.5元。还有就是对劳动者加班额外支付报酬的规定有所差异，中国内地劳动者在工作日、休息日、法定节假日加班需分别支付150%、200%和300%的加班工资；澳门法律则规定，劳动者加班额外应当支付120%-150%的工资；而香港法律未对加班工资作规定，仅规定因设备故障导致雇员在休息日工作的，需在原本的休息日后30日内安排补休。
一国两制三法域还导致劳动合同内容约定有不同要求：一方面在劳动合同签署时，中国内地要求签署书面劳动合同，未依法签订的用人单位需要承担支付劳动者法定时间范围内二倍工资的法律责任；而港澳在实践当中承认劳资双方口头约定建立劳动关系，对于劳动合同的签署要求相对宽松。另一方面便是关于劳动合同的解除，除因经济性原因裁员外，中国内地的《劳动合同法》对用人单位行使劳动合同的解除权予以较高标准的限制，用人单位解除劳动合同需基于一定因素的合理理由，并设计了职业病、工伤、女职工“三期”、工作年限及距退休年龄的时间等特殊情况下不得解除劳动合同的情形；澳门《劳动关系法》则给予用人单位解除劳动合同可以基于不合理理由的余地；香港《雇佣条例》规定了劳资双方可以口头或书面通知随时终止劳动合同，因类型不同其通知期或不低于7天，或不低于30天。三地对于用人单位解除劳动合同时所需支付补偿金性质的款项亦有所不同，中国内地的用人单位需要根据职工工作年限支付经济补偿，并在规定的解除情形下支付代通知金，而港澳地区仅对用人单位在解除劳动关系所支付的代通知金作出规范。
同时，尽管《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》以及司法解释规定劳动关系争议纠纷时的法律适用，而《中华人民共和国香港特别行政区基本法》以及《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》未将大多数全国性法律列入在特区适用范围内。但由于粤港澳三地之间尚未签署司法合作协议，国家立法层面亦未解决劳动争议纠纷法律适用问题，在缺乏法律文件指引的情况下，大湾区内劳动争议的法律适用问题屡屡发生。此外，粤港澳大湾区三地劳动争议纠纷初级机制下的组织机构部门各有不同，不但在名称上有所差异，各个组织机构的职责、机构的性质都互不相同。最高人民法院与香港法院相互认可和执行当事人协议管辖民商事案件判决的安排、以及相互送达民商事法律文书等安排仅限于法院司法文书和民商事仲裁文书，劳动争议处理的调解、仲裁文书未纳入执行范围，实务中难以实现跨区域对接，粤港澳三地的案件在实践中往往只能通过个案协商的办法解决。
三、现有劳动争议纠纷机制改进方向
习近平总书记指出，“不能按照内地的观念和标准去衡量和要求香港、澳门，避免简单套用内地思维和做法处理港澳事务”。构建粤港澳劳资纠纷治理体系不能是简单的制度叠加，创新大湾区劳资纠纷治理机制既不能照套现行的法律体制，也不能否定三地现行法律。鉴于粤港澳三地劳动争议处理机制存在较大差异，必须在坚持“一国两制”的前提下，尊重三个不同法域间体制差异问题，积极探索三地劳资纠纷治理协同发展模式，进而推动解决三地劳动关系领域的法律选择与适用、协助问题。面对粤港澳三地现有劳动争议纠纷解决机制的困局，需要粤港澳三地政府、社会组织、企业和个人等主体共同协作，才能逐步将粤港澳大湾区打造成劳动争议治理水平一流、治理制度创新卓越的和谐劳动关系示范区，实现国家利益、社会利益、企业利益和劳动者个人利益的多赢局面。
首先，由于大湾区涉及粤港澳三地不同的法律制度，劳动基准的相关劳动法律规范如上文所述各地有所不同，若完全交由意思自治通过劳资双方协商确定适用法律，既不规范又无法高效地统一纠纷处理规则，而在粤港澳大湾区范围内“一刀切”适用中国内地法律亦违背一国两制的初衷。内地与港澳有关部门通过协商，在不违法各地法律规定标准的基础上，就劳资纠纷的多发问题进行初步补充规定，减少三地法律对劳动者权益保障规范不统一的影响，比如涉及劳动基准等与劳动者人身生存权益密切相关的，劳动合同内容不得低于粤港澳三地最高标准；其他劳动权益可允许企业和职工通过协商的方式，以符合企业管理实际以及职工利益为出发点，选择适用内地或港澳标准。
其次，完善内地与香港、澳门特别行政区之间的司法合作互助安排，继续推行特殊区际法律途径，借鉴最高人民法院与香港特别行政区《相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》《相互送达民商事法律文书的安排》等文件，建立中国内地与香港澳门相互认可仲裁裁决、调解等法律文书的规则。同时，三地司法与行政部门就大湾区三地实践中出现的劳动争议解决机制协调问题，通过签署司法协助协议进一步推进法律文书在三个法域范围内生效的可能。
在上述基础上，可尝试创新在粤港澳大湾区内发生的涉港澳劳动争议处理制度，联合三地有权部门制定新的法律制度和适用新的处理机制，比如组织粤港澳三地政府、劳动争议处理相关组织部门、企业代表、工会等人员进行协商和征求意见，制定“大湾区内地涉港澳劳动争议处理法律制度”，融合粤港澳三地法律制度的相关内容，采纳三地标准制定大湾区劳动相关法律基准。制定大湾区内涉港澳劳动争议处理机制，借鉴香港、澳门劳动纠纷争议解决机制现有优点，在试点区域内先行，并根据实务中问题逐步修订和完善。
四、结语
十九届四中全会提出：“要坚持一国原则和尊重两制差异，把发挥祖国内地坚强后盾作用和提高特别行政区自身竞争力结合起来”；“要完善香港、澳门融入国家发展大局，同内地优势互补、协同发展机制，推进粤港澳大湾区建设，支持香港澳门发展经济、改善民生”。港澳融入国家发展大局，是新时代国家改革开放的客观需要，也是港澳自身发展的必然选择。加强粤港澳劳动用工融合，公平高效地处理劳动用工纠纷，促进大湾区人力资源有序、有效、和谐流动，营造国际一流营商环境与和谐稳定用工环境，对建设世界一流城市群具有重要的意义。