政府原因导致土地闲置，企业该如何维护自己的土地权益？

前言
从政府闲置土地的案例来看，“政府成因”导致的闲置土地无论是宗数还是面积，都远远超过了企业自身的原因。对于因政府的原因导致土地使用权人无法按照《土地使用权出让合同》或划拨决定书的约定、规定的时间开发建设，从而造成土地闲置，国土资源部门是否有权强行无偿收回土地？土地使用权人应该如何主张自己的土地权益？如果协议收回闲置土地使用权的，又应该注意些什么问题？
案例基本情况
某县国土资源局收储了B厂的厂房用地并公开进行了拍卖，A公司于2011年7月竞拍成功，取得了该块土地，并于与县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。出让合同约定，“出让人同意在2013年7月27日前将出让宗地交付给受让人”；同时还约定，“受让人应在2014年1月27日之前开工，在2017年1月27日之前竣工”。且约定“受让人造成土地闲置土地，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年却未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”
合同签订后，由于B厂的新厂房的建设用地,政府一直没有征迁完毕，导致B厂无法使用新厂房建设用地，无法推进新厂房的建设，导致B厂一直占用该地块，直至2018年6月才全部搬迁完毕。为此，A公司的进场开发时间被搁置。
2018年8月，县国土资源局向A公司下发《闲置土地认定书》，认定该块土地为闲置用地；2019年2月，县国土资源局发出《收回建设用地决定书》，决定无偿收回该土地使用权。
问题的提出
针对国土资源局无偿收回土地的决定，A公司该如何维护自己的土地权益？
实务评析
一、国土资源局认定该块土地系“闲置土地“是否正确？
国土资源部53号令《闲置土地处置办法》第二条明确规定了闲置土地的概念和认定标准：
1、超过土地使用合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的；
2、已经动工开发但开发建设用地面积不足建设用地总面积的三分之一，中止开发建设满一年的；
3、已投资额占总投资额不足百分之二十，中止开发建设满一年的”；
本案中，《国有土地使用权出让合同》约定，A公司应在2014年1月27日之前开工，但A公司2018年6月份才进场施工，超过了一年时间，按照以上的认定标准第1点来看，已经构成了“闲置土地”。国土资源局认定该块土地系“闲置土地”是正确的。
二、因原土地使用权B厂未搬迁，土地未能交付给A公司，是否属于政府、政府有关部门的行为的原因造成“土地闲置”？
关于什么情形属于政府、政府有关部门的行为的原因，《闲置土地处置办法》第八条以罗列的方式进行了认定，主要有以下几种情形：
1、国土资源部门未按照土地出让合同、划拨决定书约定的时间和条件交付土地使用权人的；
2、因土地总体规划、城乡规划的修改；
3、因国家政策原因，需要对土地规划和建设条件进行修改的；
4、因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
5、因自然灾害等不可抗力的原因；
6、因处置土地上相关群众信访事项等原因无法动工的；
7、其他政府或政府行政部门的原因。
本案中，国土资源局将B厂的厂房土地收储，另行划拨给B厂一块地用于新建新厂房，但又由于划拨给B厂的划拨用地上的征地拆迁问题，B厂迟迟未能取得新厂用地，因此，造成B厂厂房无法按时搬迁完毕，一直占有A公司地块，从而导致国土资源局也无法按照《国有建设用地出让合同》的约定，按时将案涉土地交付给A公司使用。该种情况完全满足“属于政府、政府有关部门的行为的原因”第1种情形。
三、对于因政府原因导致的“闲置土地”以及因企业自身原因导致的“闲置土地”的，应当如何处理？
对于闲置土地的处理方式，根据《城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，分不同情况有不同的处理方式：
（一）因企业自身原因，导致土地闲置的，有两种处理方式：
第一种：超过出让合同约定或划拨决定书规定的动工开发日期满一年未动工开发的，征收土地闲置费；
第二种：满二年未动工开发的，无偿收回。
（二）但因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择以下处理方式：
1、延长动工开发期限；
2、调整土地用途、规划条件；
3、由政府安排临时使用；
4、协议收回土地使用权；
5、置换土地；
6、其他处理方式。
国土资源主管部门与土地使用权人协商一致的，应当拟定闲置土地处置方案，报本级任命政府批准后实施。
本案中，县国土资源局未按出让合同约定的时间将土地交付给贵公司，是造成A公司不能按照合同约定的动工日期开工的主要原因。按照《闲置土地处置办法》的规定，国土资源局不能直接收回土地，而是与A公司进行协商，商量处理方式。
解决方案
如上分析，本案土地闲置系由于政府原因导致的，然而国土资源管理部门却向A公司发出《收回建设用地决定书》，作为A公司应该如何维权？
首先，国有建设土地出让合同约定的交付时间届满，或出现其他政府原因，可能无法进场开发的，应以函件或报告的方式及时向土地出让方披露，并请求予以解决或请求国土资源局按出让合同履约等等
其次，公司应在国土资源部门开展闲置土地调查核实阶段，予以高度重视，应如实披露土地没有按约定或规定开发建设的原因，重点陈述和强调“因政府原因或政府主管部门的原因”所导致的事实和相关证明材料，包括向政府、向国土资源局、向其他政府部门发函的函件。
再次，国土资源部门向土地使用人发出《闲置土地认定书》后，需认真核对《闲置土地认定书》中“认定闲置土地的事实、依据”以及“闲置原因及认定结论”是否属实，如又不实，应以书面形式及时向国土部门提出，同时申请举行听证程序。
最后，国土部门组织听证程序后，可能会有两种处理方式：
第一、申请行政复议或行政诉讼
国土部门仍下达了《收回国有建设用地决定书》的，如不服的，应该在规定的时间内申请行政复议或行政诉讼。
第二、协商处理
如国土部门采纳土地使用权人的意见，认定为闲置土地的原因系政府或政府有关部门造成的，则应该积极与国土部门商量如何处理的问题，比如延长动工开发期限，置换土地或协议收回土地使用权，但对于协议收回土地使用权，应如何把握呢？
自然资源部办公厅2018年12月18日就关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关问题对海南省自然资源厅和规划厅进行了复函，复函称：属于政府、政府有关部门的行为以及不可抗力造成动工开发延迟，可以协议有偿收回国有建设用地的使用权。需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商处理。