旧村改造中平台公司之合法性法律分析

摘 要
2019年中下旬广东省颁发《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案(2019-2021年)》等文件。2020年8月30日广州市推出《广州市关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》的工作方案及系列配套文件，形成了“1+1+N”全新的旧改政策体系，对标纽约、伦敦、新加坡等国际一线城市，全力推动未来十年广州市300多条城中村的高质量改造工作进程发展。
可见旧村改造仍是广东省未来城市更新工作的重中之重，也是房地产产业中风头最劲、最火爆的开发市场之一，大量平台公司（含中介公司，下同）涌现并成为旧村改造中不可或缺的部分。广州市虽然已经明令禁止平台公司参与旧村改造，但我省其他市、区对平台公司相关规定仍没有禁止性约束。因此平台公司角色合法性的问题，也亟待厘清。笔者根据实务经验，探讨平台公司在旧村改造中的合法性问题，以期对实务工作有所裨益。
关键字：城市更新；旧村改造；城中村；平台公司
上文提到的平台公司，是指在旧村改造中，为村集体提供某些前期服务或为获得旧改中的利益，未根据规定程序，未经村集体公开民主选择等程序，而参入旧改活动的公司企业，其一方面推动和活跃旧村市场的发展，但同时也容易出现扰乱正常市场秩序、滋生腐败乱相等现象，如扮演骗客、利益代言人、前期服务机构、中介倒卖等角色。
目前广州市已明确清查和整顿平台（中介）公司
[1]，那么还未对平台公司进行规范的其他地区，此前平台公司与村集体发生的合作关系，是否具有合法性？合作协议是否有效？笔者在此通过平台公司在旧村改造前期关系中主体的适格性、参与程序性合规性、合作内容合法性等内容进行逐一分析。
01 关于平台公司角色主体的适格性
就旧村改造前期所需要的服务内容以及相关政策要求而言，平台公司的主体是难以达到适格标准的。因为旧村改造所需要的规划、设计、勘查、评估、法律、开发等前期服务内容，需要拥有专业资质的企业参与。即便平台公司事前参照一些地区规定的前期咨询机构资质内容来“抱佛脚”，但也难以达到项目对资质的高要求。比如，东莞的常平镇、茶山镇，除了要求企业的资信情况，还包括“成功的整村改造经验或产城融合项目的一级开发经验，对省、市‘三旧’改造政策具有一定的认知、理解与执行的熟悉程度，服务时间为2年，特殊情况可再延长2年等。”[2]但由于大部分地区的规定和政策没有对前期服务进行规定，或者区镇级的指引较少，其还不具备法律层面上的效力。对旧改主体的前期服务资格来说，平台公司如与村集体签订了前期服务协议，也是“钻了法律空子”，很难以平台公司主体不适格为由，否定其与村签署的前期合作协议的效力。
02 关于程序性是否合法
农村资产交易的暗箱操作一直是腐败温床，严重损害了农民权益。
因此，农村集体资产交易过程须要求体现“公开、公平、公正”，涉及到农村资产处置、重要村集体事务，程序上必须依法合规。
根据我国《村民组织法》第24条的规定，涉及村民利益的重要事项，须经村民会议讨论决定；
《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第31条第2款规定，涉及村和村民切身利益的重大事项，村民委员会应当提交村民会议或者村民代表会议决定。
《广东省农村资产管理条例》第13条、第14条规定了涉及村重要事务需经村集体成员会议或成员代表会议决定；
《广州市农村集体资产交易管理办法》第2条、第13条规定，属于农村资产交易的，比如农村集体资产进行承发包、租赁、出让、转让以及利用农村集体资产折价入股、合作建设等交易行为，还要经过农村资产平台公开交易平台的交易，方为程序合法。
因此，平台公司与村集体签订旧改服务协议时，协议中有唯一、排他服务商参与，或者村集体违约则双倍返还定金、保证金，或者合作期限为长期无期限等涉及村集体重要内容等涉及村民重要利益的条款，需经村民成员会议或成员代表会议通过并公示。
如涉及资产交易的，还需依据规定，通过农村资产交易的公开平台进行交易；
否则该协议在程序上视为不合法，即非法无效，在司法裁决中也可能认为无效合同。
实务中，大量平台公司的合作协议由村集体盖章或由部分村民签名，这类合同在程序合法性和法律效力方面是存在瑕疵的。
03 合作内容的合法性
首先，要审视平台公司与村集体签订的协议内容是否违反《民法典》的规定，判断如下：
《民法典》第144条、第146条、第153条、第154条规定了民事法律行为无效的情形有：“无民事行为能力人实施的民事法律行为、行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为、违反强制性规定及违背公序良俗的民事法律行为、恶意串通的民事法律行为。”
上述规定是普遍性的效力规定，对于旧村改造而言，就要看平台公司与村集体的旧改协议是否违反行政法规，根据《立法法》第65条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”、第70条“行政法规由总理签署国务院令公布”，目前对于涉及旧村改造的城市更新方面的规定，还并未上升到行政法规的层面。其次，对于国务院相关部委发布的城市更新相关规定，以及地方政策发布的相关旧村改造的规定，根据《立法法》第二章第80条至86条的规定，应属于部门规章或地方性规章，如广东省拟出台的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄管理办法》、广州市2015年推出的《广州市城市更新办法》，从法律效力层面而言，属于地方性规章；从效力层面上讲，显然低于行政法规；而且国务院相关部委、地方政府和相关部门发布的指导意见、通知等，对于影响合同效力而言，更是无约束的效力。
最后，根据《九民纪要》“人民法院在审理合同纠纷案件时，要坚持鼓励交易原则，充分尊重当事人的意思自治。要依法审慎认定合同效力。”
[3]司法实践中，对认定合同无效的要求非常严格，平台公司与村签署的前期合作协议，很难以地方性法规、部门规章、政策意见等推翻合同的效力。
从主体适格性、程序和合同的合法性上讲，平台公司虽然不明显违反法律、行政规章的强制性规定，但也不符合旧改政策对服务机构和合作企业、意向企业的要求，平台公司与村集体签署的合作协议在程序、内容上大多存在各种各样的瑕疵，其带来的负面影响远大于其积极的作用。因此，平台公司难以得到政府和政策的“合法性”认同，平台公司必将被清理和整顿。
04 对平台公司的整治措施
关于平台公司的的整治，各地区主要从“禁”和“立”两方面双管齐下，一方对平台公司进行明令禁止，另一方制订和规范选择前期服务机构的相关政策和意见。
以规范旧村改造前期服务机构的选择，维护市场秩序，使村集体可选择到具备优良资质、符合服务要求的前期服务商和获得优质服务，推进旧村改造的依法合规、健康发展。
除上述措施，笔者建议进一步加强农村基层机关、村集体领导干部的相关培训和指导，加大法律和政策宣传力度，规范对村务工作的监督和管理等，以贯彻落实前期服务机构选择的旧改政策。
因此，高质量推进旧村造改，就必须对扰乱市场的平台和中介公司进行大范围、大力度的清理。提高旧村改造服务商高严格、高标准的准入规则，使入选的企业依法依规为旧集体的前期改造提供专业、优质和商效的服务，推进旧村改造的进程。
注 释
[1]广州市住房和城乡建设局2019年9月发布《关于加强旧村全面改造项目监管工作的通知》；2019年10月11日广州市规划和自然资源局增城分局发布《关于进一步加强市场主体参与我区旧村改造监管工作的函》，坚决杜绝平台中介公司倒卖项目，破坏旧村改造秩序的行为。
[2]见《常平镇城市更新单元单一主体挂牌招商招引前期服务商工作指引（试行）》（常府【2019】1号）
[3]最高人民法院关于《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法【2019】第254号），2019年9月11日经最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会第319次会议原则通过