关于公司实际控制人的认定散见于《公司法》《上市公司收购管理办法》《股票上市规则》等法律法规，且认定标准并不一致；在执行程序中，由于没有对“实际控制人”和“影响债务履行的直接责任人员”的明确界定，导致实践中的认定标准也存在差异。
2020年10月初，北京市第二中级人民法院召开了限制消费执行异议案件情况新闻通报会，对近年来审理的限制消费执行异议案件进行梳理归纳。通报会公布的第四则案例[1]有关“法院认定异议人为被执行人公司实际控制人，据此对其采取限制措施后，异议人主张其并非被执行人公司实际控制人”的问题，这也是司法审判实践中最近一次对“实际控制人”的认定问题作出类型化归纳，也说明实际控制人的认定问题确实是司法实践中关系到起诉、审理、执行等各个环节的重要问题。
基于上述实践中的若干问题，兰台金融团队银行组尝试在本文中从司法审判以及金融监管等维度，对公司实际控制人的识别和认定规则进行分析，以期更好的指导和服务实践。
一、我国《公司法》语境下的“实际控制人”
在传统的公司控制权理论研究中，控制来源于财产权，是通过法人内部组织结构规则等综合因素从而对公司事务施加最终影响的权力。因此，股权是控制权的基础，而股权赖以存在的前提就是资本。由于股东提供了资本并且承担了破产、清算的责任，从而享有相应的控制权。股东通过直接或者间接持股享有对公司的控制权，各股东依据持股比例的高低，在股东会享有不同权利（表决权依持股比例而定，除非另有约定）。美国证券交易委员会对“控制权”的解释为“直接或间接拥有操纵某一法人的管理和政策或者导致此种发生的权力，无论此种权力是通过持有表决权的股份、合同或者其他途径取得[2]。”因此，一般而言，公司控制权体现为能够对股东会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力。
我国《公司法》于2005年修改时引入“实际控制人”概念，并认为“实际控制人”与“控股股东”为两个不同的概念。实际控制人与控股股东的区别在于是否直接持有公司股权，实际控制人不是公司股东，不直接持有公司股权。《公司法》关于“实际控制人”的表述主要如下：
《公司法》第十六条【关于公司担保】
第二款：“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议”；
第三款：“前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东，不得参加前款规定事项的表决。该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过”。
《公司法》第二十一条【关于禁止关联关系损害公司利益】：
“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益”。
《公司法》第二百一十六条：
“（二）控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。
（三）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”
基于以上规定不难看出，《公司法》主要从股权与投资控制的角度来认定“实际控制人”，强调的是“实际支配与控制力”，最终实现的结果是让其意志能够被执行，对公司重大经营决策等各项活动具有支配性的影响力。
二、司法实践对公司实际控制人判断标准
■ 在东营瑞源特种建筑材料有限公司、新华街道办事处古楼社区桑树园居民委员会第三人撤销之诉一案[3]中
再审申请人东营瑞源公司以一二审判决认定桑树园居委会是临清分公司实际控制人属于认定基本事实错误为由申请再审。
该案中，法院查明事实如下：2010年3月26日，桑树园居民委员会与山东大顺集团公司签订共同建设桑树园社区的《联合开发协议书》。协议载明，临淄大顺公司是山东大顺集团公司下属的具备法定开发资质的房地产开发公司，由山东大顺集团公司成立临清分公司，桑树园居民委员会以临清分公司的名义进行旧村改造项目建设，项目建设过程中所需资质由山东大顺集团公司提供，山东大顺集团公司按照临清分公司年销售总额或年投资总额的5%收取管理费，桑树园居民委员会对以临清分公司名义经营过程中所产生的债权债务享有权利和承担责任。
基于以上事实，法院认为，
（一）三方对《开发协议书》真实性均予以认可，故一审法院根据该协议、结合其他证据认定桑树园居委会是临清分公司的实际控制人并无不当；
（二）桑树园居委会在二审中提交的银行转账记录能够证明桑树园居委会与大顺临清分公司存在资金及业务往来。以证明桑树园居委会系项目实际出资人。
（三）另，在实务中，并不排除设立公司在前，正式签订设立协议在后的情形存在。
因此，再审法院最终认为，二审法院依据上述协议并结合桑树园居委会实际出资的事实，认定桑树园居委会是临清分公司实际控制人并无不当。
通过该案中法院的说理可以发现，在临清分公司股权结构中，桑树园居委会并非股东，但双方通过协议安排，山东大顺集团公司以收取管理费为对价，提供资质，由桑树园居委会负责临清分公司实际经营管理、履行实际出资义务并承担临清分公司对外债权债务的责任。据此三级法院均认为，桑树园居委会对临清分公司具有实际控制与支配力，最终认定桑树园居委会为实际控制人。
■ 在五矿海南有限责任公司与海口陆侨实业有限公司买卖合同纠纷一案[4]中
法院查明了如下事实：陆侨物资公司（法定代表人洪钢炉）和陆侨房地产公司（新宝岛公司，法定代表人洪钢炉）是被执行人陆侨实业公司的股东，陆侨物资公司是陆侨房地产公司（新宝岛公司）的唯一股东，陆侨实业公司董事长是洪钢炉。另，根据《海口陆侨实业有限公司创立大会会议纪要》，陆侨实业公司的法定代表人洪钢池直接向董事会负责，同时需要向洪钢炉负责。
据此，法院认为，从本案陆侨物资公司、陆侨房地产公司（新宝岛公司）与被执行人陆侨实业公司之间的投资关系，陆侨物资公司与陆侨房地产公司（新宝岛公司）之间的投资关系，以及洪钢炉担任被执行人陆侨实业公司两个股东的法定代表人的相关事实看，五矿海南公司主张洪钢炉控制或者能够影响被执行人陆侨实业公司的事实存在高度可能性，海口中院在执行实施过程中认定洪钢炉为被执行人陆侨实业公司的实际控制人并无不妥。
梳理上述两个案例的裁判思路可知，法院在认定实际控制人时，主要依据《公司法》第二百一十六条规定，行为人基于投资关系，通过对公司决策产生重大影响、直接影响公司债权债务等因素综合考量，判断行为人是否对公司具有实际控制、管理和支配力，从而判断行为人是否具有实际支配公司的权力。
结合上述案例以及《公司法》第二百一十六条规定可以发现，在认定实际控制人案例中，公司股权结构表现形式通常为间接持股。对此，最高人民法院民事审判第二庭编《公司案件审判指导》（法律出版社2014年版，第4-9页）中也指出：“审判实践中,关于实际控制人的判断基准、审查判断证据的路径及方法、上市公司信息披露文件中股权关系结构图的证明力、举证责任分配等问题,是这类案件审理中的难点问题……其股权结构呈现为金字塔型特征。在这种结构下,处于金字塔塔尖的最终控制人,先投入一定比例的资金来控制第一层公司再由第一层公司控制第二层子公司,第二层子公司控制第三层子公司,以此类推。对这种持股结构,学界一般称之为金字塔型持股结构个案中,还存在以他人(主要是近亲属、配偶)名义持有股份的控制方法。”
三、其他法律法规关于实际控制人判断标准
（一）证券行业对实际控制人判断标准
《公司法》对于“实际控制人”或”支配性影响力”只有原则性规定，且缺乏明确的认定标准，但具体到上市公司这一特殊类型公司的实际控制人认定问题是，证监会则扩大了实际控制人的内涵。梳理现行法律框架下判定公司实际控制人的依据，可简要归纳如下：
法律法规名称 | 相关条款 | 简要说明 |
《上市公司收购管理办法》（2020修订） | 第八十四条： 有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权： （一）投资者为上市公司持股50%以上的控股股东； （二）投资者可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； （三）投资者通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； （四）投资者依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； （五）中国证监会认定的其他情形。 | 实际支配表决权超过30%、决定半数以上董事选任以及对股东大会决议产生重大影响。 |
《上市公司重大资产重组管理办法》（2020修订） | 第十三条： 上市公司自控制权发生变更之日起36个月内，向收购人及其关联人购买资产，导致上市公司发生以下根本变化情形之一的，构成重大资产重组，应当按照本办法的规定报经中国证监会核准： （一）购买的资产总额占上市公司控制权发生变更的前一个会计年度经审计的合并财务会计报告期末资产总额的比例达到100%以上； …… 本条第一款所称控制权，按照《上市公司收购管理办法》第八十四条的规定进行认定。上市公司股权分散，董事、高级管理人员可以支配公司重大的财务和经营决策的，视为具有上市公司控制权。 | 管理层支配公司重大决策的视为具有控制权。 |
《上市公司章程指引》（2019年修订） | 第一百九十二条 （一）控股股东，是指其持有的普通股（含表决权恢复的优先股）占公司股本总额 50%以上的股东；持有股份的比例虽然不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东大会的决议产生重大影响的股东。 （二）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 | 同《公司法》认定标准。 |
《上海证券交易所股票上市规则》（2019年修订） | 第18.1条： （六）控股股东：指其持有的股份占公司股本总额50%以上的股东；或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东大会的决议产生重大影响的股东。 （七）实际控制人：指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 （八）控制：指能够决定一个企业的财务和经营政策，并可据以从该企业的经营活动中获取利益的状态。具有下列情形之一的，构成控制： 1、股东名册中显示持有公司股份数量最多，但是有相反证据的除外； 2、能够直接或者间接行使一个公司的表决权多于该公司股东名册中持股数量最多的股东能够行使的表决权； 3、通过行使表决权能够决定一个公司董事会半数以上成员当选； 4、中国证监会和本所认定的其他情形。 | 符合持股数量最多，直接或间接行使的表决权最多，或能够决定半数以上董事之一即构成控制。 |
《深圳证券交易所股票上市规则》（2019年修订） | 第18.1条： （五）控股股东：指其持有的股份占公司股本总额50%以上的股东；或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东大会的决议产生重大影响的股东。 （六）实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够支配、实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。 （七）控制：指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权： 1．为上市公司持股50%以上的控股股东； 2．可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； 3．通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； 4．依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； 5．中国证监会或者本所认定的其他情形。 | 1、实际控制人可以是公司股东； 2、控制是实际支配表决权超过30%，决定半数以上董事选任，对股东大会决议产生重大影响。 |
《深圳证券交易所创业板股票上市规则》(2020年修订） | 第17.1条： （五）控股股东：指其持有的股份占公司股本总额50%以上的股东；或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东大会的决议产生重大影响的股东。 （六）实际控制人：指虽不是公司的控股股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 （七）控制：指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权： 1．为上市公司持股50%以上的控股股东； 2．可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； 3．通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； 4．依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； 5．中国证监会或者本所认定的其他情形。 | 1、实际控制人可以是公司股东； 2、控制是实际支配表决权超过30%，决定半数以上董事选任，对股东大会决议产生重大影响。 |
《<首次公开发行股票并上市管理办法>第十二条实际控制人没有发生变更的理解和适用——证券期货法律适用意见第1号》 | 二、公司控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或者间接的股权投资关系。因此，认定公司控制权的归属，既需要审查相应的股权投资关系，也需要根据个案的实际情况，综合对发行人股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等因素进行分析判断。 三、发行人及其保荐人和律师主张多人共同拥有公司控制权的，应当符合以下条件： （一）每人都必须直接持有公司股份和/或者间接支配公司股份的表决权； （二）发行人公司治理结构健全、运行良好，多人共同拥有公司控制权的情况不影响发行人的规范运作； （三）多人共同拥有公司控制权的情况，一般应当通过公司章程、协议或者其他安排予以明确，有关章程、协议及安排必须合法有效、权利义务清晰、责任明确，该情况在最近3年内且在首发后的可预期期限内是稳定、有效存在的，共同拥有公司控制权的多人没有出现重大变更； （四）发行审核部门根据发行人的具体情况认为发行人应该符合的其他条件。 发行人及其保荐人和律师应当提供充分的事实和证据证明多人共同拥有公司控制权的真实性、合理性和稳定性，没有充分、有说服力的事实和证据证明的，其主张不予认可。相关股东采取股份锁定等有利于公司控制权稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断构成多人共同拥有公司控制权的重要因素。 …… 四、发行人不存在拥有公司控制权的人或者公司控制权的归属难以判断的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更： （一）发行人的股权及控制结构、经营管理层和主营业务在首发前3年内没有发生重大变化； （二）发行人的股权及控制结构不影响公司治理有效性； （三）发行人及其保荐人和律师能够提供证据充分证明. | 对股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等； |
根据上述规定，实际控制人是否具备股东身份并不非必要条件，关键在于其能否实际支配公司。同时不难发现，上交所和深交所对“控制”的界定大致相同，但略有差异，即均强调对企业财务和经营政策的决定权，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。但是上交所在“控制”的认定上相交深交所差异主要体现在：
（1）表决权，上交所要求表决权多数，深交所要求表决的超过30%；
（2）股份数量，上交所要求“股东名册中显示持有公司股份数量最多，但是有相反证据的除外”；深交所要求持股50%以上。
（二）中基协对实际控制人判断标准
《私募基金管理人登记须知》（2018年12月）第五条第（四）款【实控定义】规定，实际控制人应一直追溯到最后自然人、国资控股企业或集体企业、上市公司、受国外金融监管部门监管的境外机构。在没有实际控制人情形下，应由其第一大股东承担实际控制人相应责任。
2020年2月28日，中基协发布的《关于便利申请办理私募基金管理人登记相关事宜的通知》附件《私募基金管理人登记申请材料清单》中明确：
实际控制人是指控股股东或能够实际支配企业运营的自然人、法人或其他组织，认定实际控制人应穿透至自然人、上市公司、国有控股企业或受外国金融监管部门监管的境外机构。
控制关系图应完整展示申请机构全部直接出资人及出资比例，并披露各直接出资人向上逐层穿透情况直至出最终出资人（自然人、上市公司实控、政府部门、事业单位等）。除依据控股股东上穿认定实际控制人的情形外，其他实际控制人认定理由应在图下做简要说明；如有一致行动协议或其他协议安排，应将相关文件附于控制关系图后一并上传。
申请机构通过一致行动协议认定实际控制人的，应上传一致行动协议。
中基协在资产管理业务综合报送平台（https://ambers.amac.org.cn/web/register.html）上对“实际控制人填报指南的说明”：
“实际控制人在符合‘控股股东（或派出董事最多的股东、互相之间签有一致行动协议的股东）或能够实际支配企业行为的自然人、法人或其他组织’的条件下，可按照下列情形进行认定：
（1）持股50%以上的；
（2）通过行使表决权能够决定董事会半数以上成员当选的；
（3）通过投资关系、协议或者其他安排能够实际支配公司行为且表决权持股超过50%的；
（4）合伙企业的执行事务合伙人；
（5）在无法满足前述认定标准时，可以在系统中填报‘第一大股东’，由其第一大股东承担相应的责任。”
从中基协对实际控制人认定标准中，中基协区分第一大股东与实际控制人，并认为第一大股东不必然等于实际控制人，且对实际控制人的表决权要求较高，需要能够实际支配公司行为且表决权持股超过50%的。
基于以上分析可以看出，不同的法律法规和行业规范对实际控制人的认定的标准确实存在差异。但根据上述规定以及司法实践对实际控制人及控制权的认定及解释来看，股东的持股比例、对股东大会、董事会的实际影响等因素是认定公司实际控制人的重要标准。同时，是否具有股东身份并非认定实际控制人的必要因素，实际控制人可以是公司股东，也可以不是公司股东。
我们认为，判断是否拥有公司的控制权，除了审查股权投资关系外，还应根据具体情况，遵循“实质重于形式”原则，结合以下因素综合判断：
（1）直接或间接持有公司股权的比例；
（2）可以实际支配公司表决权的比例，即是否拥有公司的多数表决权，包括对公司股东会、董事会决议的实质影响；
（3）对董事、高级管理人员的提名及任免所起的作用。
四、关于一票否决权对实际控制人认定的影响
在股权投资项目中，“一票否决权”是比较常见的交易安排，即持有一定股权比例的投资者，在涉及公司股本变动、后续融资、章程修改、更换董事会组成及人数、重大对外投资、担保、资产处置等与投资人权益相关的特定事项要求拥有一票否决的权利。
如在石头科技（股票代码688169）上市过程中，上交所在三轮《审核问询函》中要求石头科技披露和说明，在一票否决权或类似安排的影响下，昌敬能否对公司实施有效控制以及若在投资者委派的董事实际行使一票否决权情形下，能否认定昌敬为实际控制人。石头科技对上述问询回复：
（1）该等一票否决权实际上作为中小股东制约被投资公司的大股东滥用其控股地位而设置的保护性权利，投资人要求拥有一票否决权的意图也并非借此对公司经营管理进行共同控制。
（2）拥有一票否决权的投资人出具说明确认，在报告期内，其没有实际行使该等特殊权利，最近2年公司控制权稳定。
（3）该等一票否决权在公司股权改时已终止。最终监管机构基于石头科技的回复认定该一票否决权不会对实际控制人认定产生影响。
我们认为，石头科技关于一票否决的安排，可能基于并未实际发生，且在上市前已终止等事实，监管机构最终认定其不会对实际控制人认定产生影响。
因此，结合上交所、深交所以及中基协对实际控制人的判断标准，我们倾向认为，如果一票否决权的具体内容为公司股本变动、公司章程修订、重大对外投资、对外担保等，那么通常不会对实际控制人认定产生影响；但如果涉及董事提名、高级管理人员委派等事项，且赋予相关投资者单独或共同对被投企业重大经营决策的决定权，那么该类一票否决权在一定程度上可能会影响实际控制人认定结果。
注释
[1] 某贸易公司与某影视公司合同纠纷一案过程中，以卫某系被执行人某影视公司的股东，系其实际控制人为由对卫某采取限制消费措施。卫某以其不再为某影视公司的股东，并非实际控制人为由向执行实施部门申请解除对其采取的限制消费措施，执行实施部门未予准许，卫某提起执行异议。北京二中院审查认为，根据已查明的事实，卫某虽不再是某影视公司的股东，但其仍担任某影视公司的高管职位，且卫某系某影视公司持股90%的股东—某房地产公司的法定代表人及持股70%的股东，故卫某能够实际支配某影视公司。因此认定卫某为某影视公司的实际控制人并无不当，对于卫某的执行异议请求，应予驳回。
[2] ByranA.Garner，Black’sLaw Dictionary，8th，W est，aThomsonBusiness，p353.(2004).
[3] 案号：（2017）最高法民申1738号
[4] 案号：（2016）最高法执监371号