2018年6月30日，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调要研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。2020年3月9日，国务院办公厅印发《国有金融资本出资人职责暂行规定》（国办发[2019]49号，以下简称49号文），明确各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。
上述文件为做好新时期国有金融资本管理工作提供了根本遵循，是贯彻落实全国金融工作会议精神，完善国有金融资本管理的重要举措。
本文在梳理关于国有金融资本管理体系制度的基础上，就财政部门履行国有金融资本出资人职责的主要内容及存在的两个难点进行分析。
1国有资本管理概述
我国国有资本包括经营性国有资本(含国有金融资本)、行政事业性国有资本和资源性国有资本。其中，国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理。
现行的经营性国有资本管理体制实行全民所有，由国务院授权中央有关部门和地方政府管理，分为中央、省、地市、县四级，国务院代表国家行使国有资产所有权，地方国有企业由同级政府履行出资人职责。从监管主体上来说，我国经营性国有资本主要分为实业、金融、文化、军工及涉密四大类，这四类企业分别由不同部门代表国家履行出资人职责并进行监管。
具体而言，从中央层面看，第一类是工商实业类企业，由国务院国资委履行出资人职责；第二类是国有金融类企业，由财政部履行出资人职责并进行监管；第三类是文化宣传类企业，主要由宣传部门主导监管；第四类是军工及涉密企业，由相关部门单位直接管理。
省级企业国有资产管理体制与中央基本相同，只是金融、文化企业的监管主体在不同省市之间略有差异。地市一级的监管模式基本与省级相同，大多设立了国有资产监管部门，个别没有设立的一般由隶属财政部门的国资办等二级或内设机构进行监管。县级一般没有设立专门的国有资产监管部门，国资委（办）非一级机构设立，仍然从属于财政局内部，依照一门两牌运作。
2国有金融资本管理的发展历程
党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”。2017年下半年公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》也强调，要完善国有资产管理体制，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。
习近平总书记在党的十九大报告中指出，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”。在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记强调，要优化金融机构体系，完善现代金融企业制度，完善国有金融资本管理；统筹规划国有金融资本战略布局，保持对国有重点金融机构的控制力；理顺国有金融资本管理体制机制，明确出资人代表职责，完善国有金融机构授权经营体系和责任追究机制；强化国有产权监管，实现保值增值，防止国有资产流失；完善地方国有金融资本管理体制。
2018年6月30日，中共中央、国务院印发《指导意见》，强调要研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确了国有金融资本出资人的职责，即“国务院代表国家行使国有金融资本所有权。各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。”
《指导意见》发布后，财政部立即跟进，发布《关于贯彻落实<中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见>的通知》（财金[2018]87号），规定“要把完善国有金融资本管理体制摆在突出位置，国有金融资本出资人职责应该由一个部门集中统一行使，不能九龙治水、各管一摊；要对国有金融资本实行统一授权管理，强化国有产权全流程监管，落实全口径报告制度，要有具体措施防范里应外合问题。”
2020年3月9日，国务院办公厅印发49号文，进一步落实《指导意见》的相关要求。
3完善国有金融资本管理
《指导意见》强调加强国有金融资本集中统一管理，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，这是坚持问题导向，实现国家财权统一，维护国家金融安全的战略选择。
（一）国有金融资本管理制度体系建构的背景
近年来，我国国有金融资本规模稳步增长，实力日益壮大，管理体制机制不断健全，机构改革持续推进，运营效益明显提升。但是，当前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题，需要进一步完善国有金融资本体制机制，优化管理制度。同时，一些国有金融机构党的建设弱化，党组织在公司治理中的法律地位还不明确。
（二）完善国有金融资本管理的主要目标
《指导意见》明确，要建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有机构活力与控制力，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。
具体而言：
一是法律法规更加健全。制定出台国有金融资本管理法律法规，明晰出资人的法律地位和职责边界。
二是资本布局更加合理。落实高质量发展要求，切实提高国有金融资本配置效率，做到有进有退，有效发挥国有金融资本在金融领域的主导作用。
三是资本管理更加完善。规范委托代理关系，完善国有金融资本管理方式，强化资本管理手段，提高管理的科学性、有效性。
四是党的建设更加强化。强化党对国有金融企业的领导，巩固党组织在公司治理中的法定地位，发挥党组织的领导作用。
（三）财政部门履行出资人职责
此前，国有金融资本管理由多部门基于不同视角共同履行出资人职责，导致国有金融资本出资人职责缺少明确授权，管理职责边界不够清晰，在一定程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。同时，金融要为产业服务，并且需要在实业与金融之间构筑防火墙。从规范产融结合、维护金融安全、防范金融风险角度看，须对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，需要在这两类企业之间建立“防火墙”机制。
国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，有利于压实部门管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融管资本。财政部门以管资本为主，积极履行国有金融资本出资人职责，地方政府积极探索国有金融资本管理模式，推动了国有金融资本管理取得了阶段性成果。
国有金融资本管理的委托代理关系逐步建立；国有金融资本基础管理、金融企业绩效评价和薪酬管理、国有金融资本经营预算等管理制度日趋健全；国有金融资本管理逐步从“行政化”方式向“市场化”方式转变，更加注重和强调“管资本”；国有金融机构改革也在逐步推进。
（四）完善国有金融资本管理的政策措施
- 完善国有金融资本管理体制。国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。
- 优化国有金融资本配置格局。合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。
- 优化国有金融资本管理制度。健全国有金融资本基础管理制度，加强金融机构国有产权流转管理；落实国有金融资本经营预算管理制度，规范国家与国有金融机构的分配关系；严格国有金融资本经营绩效考核制度，实行分类定责、分类考核；健全国有金融机构薪酬管理制度；加强金融机构和金融管理部门财政财务监管，维护国有金融资本权益。
- 促进国有金融机构持续健康经营。深化公司制股份制改革，推动具备条件的国有金融机构整体改制上市；健全公司法人治理结构，建立国有金融机构领导人员分类分层管理制度；推动国有金融机构回归本源、专注主业，督促防范风险。
- 加强党对国有金融机构的领导。充分发挥党组织领导作用，坚持党建工作“四个同步”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来；加强领导班子和人才队伍建设，切实落实全面从严治党“两个责任”；规范金融管理部门工作人员到金融机构从业行为，杜绝里应外合、利益输送，防范道德风险。
- 协同推进强化落实。加强法治建设，加强协调配合，严格责任追究，加强信息披露。国有金融资本管理情况要全口径向党中央和全国人大常委会报告，既要报告中央层面的情况，也要报告地方层面的情况，具体报告责任由财政部承担。
《指导意见》发布后，多个省份陆续出台了本省版本的《关于完善国有金融资本管理的实施意见》，如陕西、河北、河南、江苏、辽宁、吉林、四川等，确认地方财政部门根据地方政府授权，履行地方国有金融资本出资人职责。
4财政部门对国有金融资本履行出资人职责
49号文明确了财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，发挥国有金融资本投资、运营公司作用。
（一）国有金融资本的概念
国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理。
（二）金融机构的范围
金融机构的范围比较广，包括持有金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。49号文将持有金融业务许可证和实质性经营金融业务的机构均纳入范围，也就是将银行、保险、基金、证券、信托、中央汇金、招商集团、中信集团等金融控股公司、中债登、上清所、交易所等基础设施都囊括在内。
（三）财政部门的出资人职责
财政部门作为出资人代表机构，宏观上要建立健全管住管好用好、做强做优做大国有金融资本的管理机制和制度体系，微观上要坚持市场化、法治化原则，根据公司法等法律法规和有关章程，对国家出资金融机构享有资本收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利，并履行相应股东义务。 - 出资人职责。指导国有金融机构改革、实施基础管理、国有资本经营预决算管理、组织收益上交，依法行使所出资金融机构具体股东职权、制定公司章程、参与管理者考核任免、监督保值增值，制定规章制度以及督促检查等。
- 出资人义务。承担落实国家金融政策法规、优化资本战略布局、健全资本流动机制、完善授权经营体制、促进建立现代企业制度、健全风险管理和内控体系、尊重企业经营自主权和受托人履职、接受外部和社会监督等义务。
（四）受托人职责
财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，发挥国有金融资本投资、运营公司作用。 - 受托人权利。按照受托权限和程序对受托金融机构行使相关股东职责，协同推进受托金融机构改革，向其派出董事、监事，参与重大事项决策、管理者选择和考核等。
- 受托人义务。受托人承担提升国有金融资本运营效率、遵守统一的管理制度、监交国有资本收益、向财政部门报告履职情况并接受评价、监督和考核等义务。
（五）金融机构国有资本管理与监督 - 基础管理。财政部门负责健全产权登记、评估、转让等基础管理、穿透管理和交易监管体系。
- 收益管理。制定统一的国有金融资本收益管理制度，以及经营预算管理办法，加强金融机构国有资本收益管理和优化资本配置。
- 财务监管。财政部门集中统一开展动态统计监测和金融运行分析，全面掌握国有金融资本管理运营情况。
- 监督管理。推动形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的监督体系。
- 报告制度。财政部门定期向本级党委、政府报告，并按照法定程序向人大常委会报告。
（六）所出资金融机构重大事项管理和管理者选择与考核 - 重大事项管理。建立健全出资人机构参与公司治理决策的工作机制，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。出资人机构通过公司治理程序，加强对所出资金融机构重大事项的审核把关。财政部门负责拟订国有及国有控股金融机构薪酬分配有关制度。
- 管理者选择与考核。出资人机构会同有关部门建立规则透明的提名程序，任免或者建议任免所出资金融机构的管理者。同时，对任命的管理者进行年度和任期考核，并据此决定奖惩和薪酬。财政部门应健全完善国有金融资本经营绩效考核和薪酬管理制度。
5陕西省的相关规定
2019年5月9日，中共陕西省委、陕西省人民政府印发了《关于完善国有金融资本管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了陕西省政府授权省财政厅履行省属国有金融资本出资人职责，市县政府授权市县财政部门履行市县国有金融资本出资人职责，积极贯彻落实《指导意见》在陕西地区的实施。
《实施意见》规定，全省各级财政部门依法依规履行本级国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作；统筹规划全省国有金融资本战略布局，采取投资入股、增持股权、收购股权、股权置换等方式，合理调整国有金融资本结构。
《实施意见》强调，相关部门要建立省属国有金融机构重大事项报告制度，建立向国有金融机构派出股权董（监）事制度。促进国有金融资本保值增值，提高核心竞争力，防控金融风险，促进陕西省经济高质量发展。
6管理体系中的两个难题
（一）履行出资人职责与行业监管并存
49号文规定，财政部门应当合理界定职责边界，以市场化、法治化方式履行国有金融资本出资人职责，加强与金融管理部门的沟通协调和信息共享，按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。地方政府、各级财政部门不得干预金融监管部门依法实施监管。也就是说，存在财政部门对国有金融资本行使出资人职责管理和“一委一行两会”的行业监管并存的状态。“一委一行两会”金融监管，后续与财政部门出资人职责的边界如何界定，如何形成合力是一个重要且复杂的问题。
（二）金融与实业企业混合情况下的双重监管并存
国有实体企业和金融企业存在相混合的情况，对于国有金融企业全资或控股的实业企业，通过财政部门对金融企业的资本监管间接实现对实业企业的监管。同样，对于国有实业企业全资或控股的金融企业，面临着两个国资出资人代表的双重监管问题。
49号文规定，国有实体企业投资金融机构形成的资本，属于国有金融资本范畴，应执行统一的国有金融资本管理制度，纳入全口径报告范围，由财政部门会同国有资产监督管理机构加强沟通协调，组织做好落实。对于国有企业出资金融机构，财政部门充分尊重国有实体企业的法人财产权，积极支持国有实体企业依法行使具体股东职责。
同时，根据2017年全国金融工作会议精神和《指导意见》要求，要严格规范产融结合，严格限制和规范非金融企业投资金融机构。国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，避免风险相互传递。宜从严控制国有实体企业金融业务投资，对不符合监管要求的产融结合机构要逐步清理整顿、分类处置。对于与国有实体主业关联性强的金融机构，也须执行统一的国有金融资本管理规章制度，并做好风险隔离工作。
适应复杂的监管体系，特别是两个出资人对同一问题有着不同的理解和要求时，作为市场经济中的竞争主体，既要符合相关方的监管要求和规定，同时又要能满足市场化经营的需要，对他们来说将是一个挑战。