在专业化建设的道路上，北京桦天律师事务所坚持以提升办案质量为根本，坚持淬炼专业能力。自成立以来，桦天律师代理了一系列具有社会影响力和挑战性的复杂案例，这些案例不仅彰显了桦天律师的专业水准，也展示了桦天律师对法律的敬畏和对客户的忠诚。现将部分优秀案例进行展示，供各位同仁学习分享。
「邹伙发律师案例集」集中展示邹律师自从业以来代理的一系列精彩案例，这些案例已被整理成一本案例集，现以公号文章的形式分期发布。
01 、律师简介
邹伙发，北京桦天律师事务所主任、高级合伙人。中国政法大学法律硕士兼职导师。北京市律师协会行政法与行政诉讼法专业委员会委员，北海仲裁委员会、北海国际仲裁院仲裁员。北京电视台《警法目录》栏目热线律师，《新京报》、新浪网法律点评律师。
邹伙发律师毕业于厦门大学法学院，法学理论知识扎实。职业之初，曾在公证处任职，熟悉机关办事流程、规则，办案具有公证员审慎的风格。成为专业律师后，邹律师致力于行政诉讼领域法律服务，代理过多起有影响力的行政诉讼类案件。曾代理北京市房山区立马水泥有限公司政府关停项目，获3.1亿补偿，并保留原生产基地供转型。
邹律师诉讼经验丰富，对诉讼方案的把握能力尤为突出，善于从客户的总体利益出发进行综合判断，为客户实现核心诉求。近年来，邹律师注重政府监管与合规领域的业务研究，多次为企业重大项目设计合规方案，提前排除行政、刑事等方面的合规风险，为企业健康发展保驾护航。
02 、案例四
不服三级法院认定征收决定合法
检察院采纳律师申诉意见决定抗诉
关键词：行政征收；申诉；提起抗诉
原告：宋某等 21 人
被告：郑州市惠济区人民政府
原告律师：邹伙发
案情介绍
宋某等 21 人是郑州市粮食机械厂（原粮食部和商业部定点生产单位，下称粮机厂）的职工。在粮机厂职工福利分房中， 宋某等 21 人中的 19 人参加了单位房改，拿到了各自居住房屋的产权证，成为房屋的所有权人。
宋某等人的房屋位于郑州市主干道南阳路上，周边配套成熟商业繁荣，位置极佳。2010 年惠济区政府成立刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部，将包括粮机厂家属院在内的区域定为棚户区，并开展了一系列拆迁准备工作。2011 年 1 月 21 日，国务院 590 号令发布，《国有土地上房屋征收补偿条例》（下称 590 号令）正式实施。惠济区政府未再实施棚户区改造，而是于 2013 年 11 月 22 日作出《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通知》（下称行政征收决定），将原棚户区改造更改为行政征收。
因惠济区人民政府确定的征收补偿部门委托的评估机构对征收范围内房屋的评估价远远低于当时市场价，宋某等 21 人在郑州管城区法院对惠济区人民政府作出的行政征收决定提起诉讼。
代理意见
本案案情复杂，办案过程极其曲折。先后经过管城法院、郑州中院、河南省高院等三级法院审理，均被驳回，后由河南省人民检察院提起抗诉。针对本案，邹伙发律师发表了自己的代理意见。
一、涉案征收决定将案涉房屋认定为棚户区违背事实和法律，原一二审作出同样认定属于事实不清，证据不足。
- 本案中没有任何证据可以证实，征收决定范围内的房屋属于棚户区。没有任何政府和部门或第三方已对涉案房屋属于棚户区作出认定。
- 案件中涉及的众多政府文件虽提及粮机家属院棚户区改造一词，但该表述并非认定涉案房屋属于棚户区效力性文件。
- 目前没有全国统一的棚户区界定标准，各地均根据本地实际制定了棚户区的界定标准，郑州市范围内棚户区的界定依据是《郑州市人民政府关于加快推进棚户区改造的意见》郑政文〔2010〕156 号、《郑州市人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造工作的通知》郑政办〔2014〕18 号文，对照该两份文件，案涉房屋不符合棚户区的认定标准。
- 惠济区人民政府提交的《房地产估价咨询报告》载明：涉案 17 栋房屋有两栋为 1974 年，其余的建于 1979 至1992 年， 在 2013 年作出涉案征收决定时均未超过 40 年；15 栋楼均为成套住宅楼，楼高 3-6 层，建筑密度小；所属区域的配套设施相对完善，交通便捷度高，水、电、天然气、消防设施齐全，周边类似房地产价格稳中有升。其所附照片显示，小区系成熟社区，设施完善，有绿色公园、广场，环境较为整洁。
- 事实上，案涉房屋绝大部分为成套住宅，屋内水电气、卫生间等齐全，并非常人所想象的为筒子楼，虽属于职工居住，但非职工宿舍，而是职工福利分房。
以上事实和现有证据足以证明，南阳路 180 号院并非棚户区。政府文件可以将其表述为棚户区，但诉讼至法院后，法院应当根据证据情况，事实情况作出自己的判断，否则事实认定就会错误。
二、涉案征收决定非出于公共利益，涉案征收决定不符合590 号令第八条规定。
1. 郑政文〔2011〕133 号《 郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》，即被申请人一审证据一（1）载明：粮机家属院为城市棚户区市场运作项目。市场化运作的结果是：所有被改造对象被安置在一栋高层建筑内，腾出的其他土地被政府出让予开发商，建造商业广场、商品房。 - 《郑州市人民政府关于郑州市第 08-314-K02街坊控制性详细规划的批复》即被申请人一审证据一（2）载明：商业建筑沿兴南路、拖厂北路布局，沿南阳路减少设置商业，即沿南阳路是设置商业的。
- 根据郑政文〔2011〕133 号文，粮机家属院项目总占地 1.59 万平方米，建筑面积 2.62 万平方米，容积率为 262000/ 15900=1.648。根据被申请人证据《粮机家属院棚户区改造房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》第2 页和郑政函〔2011〕275 号文，改造后的容积率为 4.99，改造后 180 号院将有 79390 平方米的建筑。按被上诉人所称 1:1.2回迁，用于安置的面积仅为19080 平方米，多出的 6 万多平方米即为商业及商品房。
- 惠济区政府提交的一审证据七明确载明：安置予被征收人的房屋性质为商品房。
以上证据和事实足以证明本项目明显是为了商业利益的改造，不属于公共利益。国发〔2013〕25 号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》第二条第（一）项规定，市县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围，禁止将因城市道路拓展、历史街区保护等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。原二审仅以涉案征收决定内容中提到棚户区改造，即认定本次征收系出于公共利益，显然不符合事实。
三、涉案征收决定作出前，惠济区政府未依照国务院 590 号令和郑政 31 号文的要求履行相关程序，原两审未依法审查错误。 - 未依法确定房屋征收部门。国务院 590 号令第四条， 郑政 31 号文第三条规定，在作出征收决定前，市县政府应当确定房屋征收部门。涉案征收决定作出时间系 2013 年 11 月 22 日，综合全案证据材料，只有惠政通〔2013〕 1 号即涉案征收决定中体现了房屋征收部门为郑州市惠济区房屋征收与补偿办公室。
另外，确定惠济区房屋征收与补偿办公室为本次征收的房屋征收部门不合法。办公室应当是一个临时机构或政府内设科室，法定的房屋征收部门应当为政府组成部门（如房屋管理局，住房和城乡建设局或国土局）。 - 郑州市惠济区房屋征收与补偿办公室未依法组织实施房屋征收工作。本案中所有依法应由房屋征收部门组织实施，而非房屋征收部门组织实施的文件，包括郑州市规划局、郑州市国土局对惠济区住房保障服务中心作出的两份回函，2011 年的入户调查表、粮机家属院改造调查表、拆迁补偿费用匡算表、改造入户情况汇总表、房地产估价咨询报告、郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案、公示照片等非房屋征收部门组织实施的均无效。
国务院 590 号令第四条第2 款，第五、十、十五条，郑政 31 号文第五、六、七、八、十一、十三条均规定了房屋征收部门的具体职责。本案中，政府提交的原审证据显示：在 2013 年 11 月 23 日前，所有的工作均是由 2011 年即已成立的惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部完成的。没有任何证据证明惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部等同于惠济区房屋征收与补偿办公室，或者该指挥部就是惠济区房屋征收与补偿办公室委托的房屋征收实施单位。
案涉小区的拆迁在 2011 年国务院 590 号令生效前即已由惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部启动，该次启动的拆迁与本案征收决定是两回事。根据政府一审证据一第8 项 《人民代表大会会议关于区2012年国民经济计划执行情况与 2013年计划的决议》第7 页，本案征收决定是在 2013 年 1 月 17 日启动的。这进一步印证了本案中形成于 2013 年 1 月 17 日前的部分文件和调查入户等证据材料与本案无关，不能作为认定涉案征收决定是否合法的依据。 - 惠济区房屋征收与补偿办公室未依照郑政文 31 号第五条第2 款规定，对拟征收范围内房屋及附属物、区位、用途、建筑面积等情况组织调查摸底，并制作分户、汇总摸底调查表。本案中，政府一审证据三调查摸底汇总表显然不是由房屋征收部门完成的，与前述规定对比，也缺少了分户摸底调查表。
- 惠济区房屋征收与补偿办公室未依照郑政文 31 号第6 条规定，按照摸底调查情况自行或委托评估机构匡算征收补偿总费用。本案中的房地产询价报告不是由房屋征收部门委托的，该计算结果也仅是周边普遍商品房市场价格的一半。
- 惠济区房屋征收与补偿办公室未依照郑政文 31 号第7 条规定，拟定征收补偿方案报本级政府。政府一审证据六征收补偿方案及公示，该方案落款日期为 2011 年 5 月 17 日，拟定单位为棚房区改造指挥部，公示日期也在2011年。而匡算征收补偿总费用却是在2013年，2011年的征收补偿方案显然不符合郑政文 31 号第7 条的规定。
- 本案中没有证据证明，惠济区房屋征收与补偿办公室依照郑政文 31 号第7 条规定，将拟定的征收补偿方案报本级政府。
- 本案中没有证据证明惠济区政府依照郑政文 31 号第 7 条规定召集有关部门和人员进行论证，并将论证过的房屋征 收补偿方案及房屋征收红线范围进行公布，广泛征求公众意见。且征求意见期不少于30日。其一审证据《粮机家属院棚户区改造入户调查表》仅有17户，《粮机家属院改造调查表》仅有 19 户，相加共计 36 户仅占总被征收人总数的 7.82%，达不到广泛征求的要求。另外，其所称的 1200 份调查没有事实依据。
- 没有证据证明房屋征收部门依照郑政文 31 号第8 条规定，对公布期内收到的公众意见进行梳理，对合理部分予以采纳，并将征求意见及根据公众意见修改的情况报本级政府。
- 没有证据证明惠济区政府依照郑政文 31 号第 8 条规
定，已将房屋征收部门报送的征求意见及修改情况进行公布。 - 没有证据证明惠济区政府依照郑政文 31 号第8 条规定，组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
- 惠济区政府提供的一审证据九《征收补偿费用足额到位证明》没有金额、没有存储银行名称，没有帐户，且出具于2014 年 10 月 8 日。该证据不符合国务院 590 号令第12 条第2 款的规定。
- 惠济区政府一审证据八，粮机家属院棚户区改造房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告第一页抬头为“区政府”,显然此报告并非由被申请人政府制作。被申请人未依照国务院 590 号令第12 条第1 款和郑政文31号第10 条的规定，制作风险评估报告。
- 惠济区政府一审证据十二，郑州市惠济区人民政府关于粮机家属院棚户区改造项目有关问题的会议纪要，内容表述为：一是原则同意刘寨街道办事处启动粮机家属院棚户区改造项目；二是棚户区改造要按照相关工作流程，执行相关政策标准。并没有关于“同意征收的字眼”，该会议纪要不符合国务院 590 号令第12 条第1 款和郑政文 31 号第10 条的规定，不应认定为涉案征收决定已经政府常务会议讨论决定。
- 没有证据证明，惠济区政府已经依照郑政文 31 号第11 条的规定，组织规划、建设、住房保障、国土资源、征收部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，并出具认定和处理意见。
- 没有证据证明，房屋征收部门已依照国务院 590 号令第15 条和郑政文 31 号第13 条规定，对征收范围内的权属、区位、用途、建筑面积等调查情况进行核查，确认，并将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布。
本案中，对于 5、6 号楼的住户虽没有通过房改取得房产证，但由于住户为国有企业的职工，对国有企业关闭前取得福利分房属于单位自管公房，在征收时应当为自管公房承租人置换为私房，并按私房进行补偿与安置。由于房屋征收部门未依法对权属进行调查，或明知自管公房的存在，而故意不予理睬。导致 5、6 号楼上百户承租人利益受到根本性的损失，这样的情况正是未依法征收造成的。
以上程序中，虽然有部分是由房屋征收部门组织实施的，不是惠济区政府职责所在。但是以上的程序均应在征收决定作出前完成，征收决定正是依据履行以上程序时所形成的事实和证据作出。以上分析足以证实，涉案征收决定所依据的事实
和依据不合法，涉案征收决定显然也不合法。
四、一审法院已查明惠济区政府的部分违法事实，但一审法院以确认违法会影响公共利益为由维持了涉案决定，一审法院的认定正是侵害公共利益。 - 前已述及，涉案征收决定不涉及公共利益。
- 涉案征收决定未依法作出，不仅侵害了申请人等未签协议户的利益，更侵害了已签订征收协议户的合法权益，若涉案征收决定能够得到纠正，对于国家和社会来说，政府依法行政或纠正违法行政，并不会损害国家或社会公共利益。
五、二审法院也已查明惠济区政府的部分违法事实，但二审法院以其违法仅是程序瑕疵，且程序缺失可以在签订补偿协议和征收补偿决定中解决，二审的认定避重就轻，且与事实不符，其指出的解决途径在本案中实际是一条死路。 - 惠济区政府的违法事实是根本性的，全局性的，其违法行为导致申请人依法享有的征收异议权，非公益征收拒绝权、获得公平合理补偿权，5、6 号楼住户住房保障权，征收补偿方案的知情权和参与权，听证权，房屋所有权均受到严重侵害，而并非一二审所称瑕疵。
- 二审指出的解决途径无法实现，首先，本案诉讼过程中，申请人房屋已被惠济政府暴力偷拆；其次，惠济区政府故意拖延至今不作出补偿决定；第三，如果认定涉案征收决定 法，签订协议或作出补偿决定时则必然得适用其制定的征收补偿安置方案，然而征收补偿安置方案却非依法拟定和批准，二审指出的解决途径其实是行不通的。
- 二审认为程序并非房屋征收决定的法定要件不符合国务院 590 号令和郑政文 31 号规定，根据前述法规和规范性文件，征收决定必须出于公共利益，且依法履行相应程序，否则不具有合法性。
六、在最高人民法院发布的十大案例之一《孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案》中，最高院指出：无论有关征收决定还是补偿决定的诉讼，法院都要坚持程序审查与实体审查相结合。涉案征收补偿安置方案的拟定违法，其制定的补偿与安置方案也不明确，不合平不合理，原两审应当依法审查，并作为涉案征收决定是否合法的依据。
综上所述，原两审事实认定不清，适用法律错误，审理程序违法。
案件结果
本案历经河南省高院、郑州中院、管城法院等三级法院审理，并经河南省人民检察院提起抗诉。
【一审判决】
2014 年 10 月， 管城法院作出的〔2014〕 郑行初字第 51 号行政判决，该院认为：本案为国有土地上进行的房屋征收，应按照 590 号令的相关规定，履行手续和程序。涉案地块的改造符合郑州市土地利用总体规划，符合城市规划，符合惠济区国民经济与社会发展规划，符合 590 号令第四条、第八条第（五）（六）项，第九条的规定。2013 年 11 月 1 日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部对改造项目房屋征收社会稳定风险进行评估并形成报告，后经惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造项目信访评估领导小组研究通过，符合 590 号令第十二条第一款的规定，房屋征收部门于 2011 年 5 月 17 日拟订了《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并进行了公示，并进行了入户调查，收集了住户的意见和要求，但没有将征求意见及根据公众意见修改情况及时公布。政府提 的补偿费足额证明系行政征收决定之后形成的证据。案涉的行政征收决定不能证明已公告。被告作出的征收决定程序上存在瑕疵。由于涉案地块的房屋征收符合郑州市城市规划要求，是为了公共利益需要而实施的，且部分住户已与被告达成协议， 若因该瑕疵支持原告诉讼请求，会给公共利益造成重大损失，故不支持撤销行政征收决定的请求，判决驳回原告诉讼请求。
【二审判决】
宋某等人不服一审判决，依法上诉，郑州中院于 2015 年 8 月作出〔2015〕郑行终字第46 号行政判决，郑州中院认为： - 惠济区政府没有按照 590 号令的规定先作出征收决定再进行公告，而是直接作出涉案《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》，此通告虽在形式上是对征收决定内容进行公告的载体，但实质上则对包括本案上诉人在内的被征收人的权利、义务产生影响，应将本案所涉通告视为实质上的征收决定。被上诉人未依据 590 号令作出征收决定并予以公告，导致上诉人对其合法性产生怀疑，故建议被上诉人在行政管理中应当充分谨慎，严格遵守法律、法规规定。
- 590 号令未对房屋征收行为符合相关规划的有关证明文件的形式作出明确规定，且被上诉人提供的上述材料是相应职权部门在其职权范围内出具的证明材料，能够证明符合规划。上述材料在时间上确实早于被诉征收行为，但不能因此认定其不具有合法性。本案中，被上诉人房屋征收部门拟定了征收补偿方案进行了公示，进行了入户调查，收集了住户意见，进行了社会稳定风险评估。被上诉人作出本案征收决定基本符合 590 号令的规定，但存在两个方面问题，一是征收补偿方案没有证据证明组织过论证，听取意见，修改意见，并公布公示；二是补偿费用足额证明出具时间不合法。以上两方面问题，法院认为存在的程序问题与房屋征收补偿阶段更有关联，并非房屋征收决定的法定要件，不足以否定征收决定的合法性。其他问题，可以通过征收补偿协议和补偿决定阶段解决，可以另寻途径救济。
本案经本院审判委员会讨论决定，判决驳回上诉，维持原判决。
【再审裁定】
宋某等人收到二审判决后，向河南高院申请再审，河南高院作出〔2016〕豫申字 1223 号《驳回再审申请通知书》，河南高院认为： - 涉案的原粮机家属院被郑州市人民政府纳入棚户区改造计划，符合郑州市土地利用总体规划，符合惠济区国民经济与社会发展规划、土地规划、建设规划，鉴于城中村改造项目是为了加快城市化进程，改善人居条件和生活环境，且涉及房屋征收的住户，大部分住户已签订拆迁安置补偿协议，涉案房屋已经被拆除，故原审判决驳回你们主张撤销被诉征收决定的诉讼请求，同时释明你们就安置补偿问题可另行主张是适当的。
- 惠济区政府在征收过程中，就安置补偿问题没有与你们达成一致，也未及时作出补偿决定，存在不履行房屋征收补偿法定职责的情形，你们可依法主张相应的权利。关于你们对房屋被征收造成的损失，可以通过房屋征收补偿程序解决。
- 惠济区政府在征收过程中，于2013 年11月基于当时的房屋市场价值作出的补偿方案，现因房屋销售市场情形发生重大变化，该补偿标准已不具有合理性，且你的房屋被拆除后至今未能安置和补偿，故惠济政府在作出补偿行为时应当参照现行的房屋市场价格为依据，依法作出符合市场价值及合理的
补偿决定，对你妥善进行安置和补偿。
【抗诉决定】
宋某等 21 人聘请北京桦天律师事务所邹伙发律师代为向河南省人民检察院提起申诉，河南省人民检察院受理后于 2020 年 3 月 2 日作出〔2019〕豫检民（行）监 41000000393《行政抗诉书》，正式向河南省高级人民法院提起抗诉。
03 、桦天律说
《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》，包括 2020 年 1 月 1 日起实施的《中华人民共和国土地管理法》均规定，行政征收必须出于公共利益的需要。现实中，一些项目征收打着公共利益的旗号，实质是商业开发目的。
2011 年国务院 590 号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条对何为公共利益进行了例举，即为了国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，由政府组织实施的保障性安居工程建设需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要等。
本案就明显存在这样的问题，但形式上其却以棚户区改造的名义出现，导致在公共利益的判断上出现了模糊或者混乱。本案中，惠济区政府的征收决定除了涉及公共利益争议以外，还存在诸多法定的程序未实施问题。而三级法院均将其归结为程序的瑕疵，没有判决予以撤销。在程序严重瑕疵情况下，法院如此判决显然有些避重就轻了。当然，若考虑判决撤销会导致既有秩序受损的情况，那么也应当依法确认该具体行政行为违法。
04、案外谈案
河南省人民检察院对已经过河南省高院、郑州中院、管城法院等三级法院审理均驳回的案件提起抗诉，尤其是审理的标的是区级政府作出的行政征收决定，在全国范围内都极其罕见。
检察院的抗诉是现行诉讼框架下最后的一道程序，只有检察院坚守法律信仰，守住法律底线，切实履行好法律赋予的法律监督职能，整个法律体系才是健康有序的，才是完整的。真正以事实为依据，以法律为准绳，不被法律之外的因素左右，做法律的守门人，法律的卫士，河南省检察院做到了。
河南省人民检察院在本案及众多案件中体现出了不畏强权，坚守法律底线的精神。作为法律人，向河南省人民检察院致以崇高的敬意！