未经一次消防验收，能否主张租赁合同无效？

商业地产运营中，不少物业在尚未通过验收或备案的情况下便对外招商出租，而如何认定租赁合同的效力，司法实践中存在争议。笔者近期也收到了来自客户单位的相关咨询，故本文将对租赁物业及其所在建筑物未通过一次消防（二次消防指租赁房屋涉及的装修改建）验收或备案的相关规定及司法裁判观点进行梳理，以期探讨租赁合同的效力问题。
结论
因对《中华人民共和国消防法》第13条第3款规定的“必须实行消防验收制度的建设工程未经验收不得投入使用”属于效力性还是管理性强制规定存在争议，且两者的识别在个案中难以区分和把握，导致对租赁合同的效力认定出现了裁判不一的情形。对此，《中华人民共和国民法典》724条规定“租赁物具有违反法律、行政法规关于使用条件的强制性规定情形，致使租赁物无法使用的，承租人可以解除合同”。该规定通过吸收房屋租赁司法解释的内容，赋予承租人合同解除权的方式，逐步减少以合同效力作为解决该纠纷的裁判依据，进而限定适用合同无效的范围，也同时避免承租人的救济途径出现混同。但司法裁判中不乏，未来也不排除部分案件以损害社会公共利益（民法典规定为公序良俗）为由否定合同效力。
01、司法案例
案例一：原告李兰玉郴州市悦和义乌小商品城有限公司房屋租赁合同纠纷
案号：（2017）湘1002民初52号
基本案情：2013年6月22日，郴州市悦和义乌公司与李兰玉签订《商铺租赁合同》，约定李兰玉承租位于郴州市悦和义乌公司商品批发城一层部分商铺。2015年1月5日，郴州市公安消防支队作出一份《行政处罚决定书》，指出悦和义乌小商品批发城未经消防验收便擅自投入使用，但悦和义乌公司及李兰玉并未停业整改。后李兰玉以承租商铺未取得消防有关证件为由，请求判决《商铺租赁合同》无效。
裁判观点：被告开发建设的悦和义乌小商品批发城属人员密集场所，依法应经消防验收合格后方可投入使用，但被告开发建设的悦和义乌小商品批发城经公安消防部门行政处罚后，至今仍未取得消防验收合格证明。因此，原、被告所签《商铺租赁合同》违反了《消防法》的强制性规定，依法应当认定无效。
案例二：湖南一朵生活用品有限公司、湖南中铁五新重工有限公司房屋租赁合同纠纷
案号：（2018）最高法民申871号
基本案情：2012年5月5日，中铁五新公司（出租人）与一朵公司（承租人）签订《厂房租赁合同》，约定将部分厂房租赁给一朵公司。2013年11月12日，一朵公司二车间发生火灾，火灾烧损部分原材料，无人员伤亡。经查明，二车间并未通过消防验收。一朵公司于2014年4月21日将中铁五新公司诉至一审法院。一审法院结合案件实际情况及双方过错程度，酌情认定一朵公司和中铁五新公司对本次火灾事故引发的损失各自承担50%的责任。后，一朵公司不服二审维持原判的判决，向最高院提出再审，以涉案车间未通过建设工程消防验收为由，主张合同无效。
裁判观点：根据《最高法关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“房屋租赁司法解释”）第八条（已被《民法典》第七百二十四条取代）第三项规定可知，租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定，导致租赁房屋无法使用的，承租人可以请求解除合同。《消防法》第十三条规定的消防验收，即属于对房屋使用条件的规定。因此，本案即使存在车间未经消防验收的情形，亦不必然导致租赁合同无效。
02、争议问题
上述司法案例涉及两个争议问题，一是《消防法》第13条第1款规定属于管理性强制规定还是效力性强制规定；二是案涉房屋的类型（是否属于必须经过消防验收的工程）是否对合同效力存在影响。部分观点认为，该规定虽明确未经验收合格的工程禁止投入使用，但并未进一步明确违反该规定会直接导致合同无效，且实践中该情形往往能够通过整改予以补救。该法第58条规定了对该情形处以整改或罚款的行政措施，体现出立法行政管理的目的。但部分观点认为，消防安全不仅牵涉到出租人承租人双方的基本人身和财产安全，尤其是人员密集型或公众聚集型场所，其危害对象可能是不特定当事人，会对社会公共利益造成损害，属于效力性强制规定。本文将首先梳理合同效力的相关规定，全面了解效力性和管理性强制规定的提出与适用的发展过程，其次将结合效力规定及建设工程的类型对本文争议问题作出具体理解。
（一）合同效力的立法梳理
在合同法时代，《合同法》第52条规定了只有违反法律、行政法规“强制性规定”的合同方可认定为无效。随后，最高人民法院（以下简称“最高法”）关于适用《合同法》若干问题的解释（一）第4条提升了可以导致合同无效的“强制性规定”法律位阶，明确将其限定为“全国人大及其常委会制定的法律和行政法规”。面对司法实践中大量适用该规定，不当扩大合同无效的情况。2009年，最高法关于适用《合同法》若干问题的解释（二）（以下简称“合同法司法解释二”）第14条进一步将《合同法》第52条的“强制性规定”明确为“效力性强制性规定”。与此同时，2009年最高法《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第15、16条指出：“人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第14条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定”。该意见以效力性和管理性为区分标准，为司法实践提供了合同无效案件的分析框架，即“该合同行为一旦发生，是否便绝对地损害国家利益或者社会公共利益”。但不得不指出，该区分框架作为一项宏观指引，对于个案的识别与适用仍存在诸多难题。
在民法总则及民法典时代，2017年施行的《中华人民共和国民法总则》第153规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效”。随着“管理性强制性规定”概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，即凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。2019年最高法印发的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（业界统称“九民纪要”）明确否定了上述对“管理性强制性规定”望文生义的理解，其第30条规定通过概括加列举的方式进一步指出，要综合慎重判断“强制性规定”的性质，即概括规定，要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，同时列举了部分“效力性”和“管理性”规定。
以九民纪要为过渡，法律规定不再单纯依据效力性和管理性的区别来简单认定合同效力，而是引入实质性的裁判规则，即规定保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素。《民法典》第153条也完全延续了《民法总则》这一规定，由此可以看出，这一看似循环论证的规定并非立法技术的缺欠，实则回归了以是否违反公序（商事）良俗（民事）为最高判断宗旨，由裁判者在不尽相同的个案中综合判断。
（二）租赁合同效力的具体认定
依据《消防法》13条第1款“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程”的规定，以案涉房屋是否为必须经过消防验收为标准，可将工程分为特殊建设工程和除此之外的建设工程，两者的消防标准也有所区别。前者具体指住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第14条规定的特殊建设工程（达到一定面积的体育场馆、公共展览馆、宾馆、酒店及商场等），消防实行验收后投入使用制度，除此以外的建设工程实行备案抽查制度。
对于未经消防验收的房屋的合同效力规定，最早来源于2003年《最高法关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复》（已失效），认定房屋租赁合同是否无效的问题，应根据不同情况分别对待：第一，出租《消防法》（1998年）规定的必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。第二，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。可以看出，该批复对于租赁合同效力的认定也主要以房屋是否必须经过验收作为判断标准。但2009年《房屋租赁司法解释》（已失效）第8条又作出了租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况，承租人有权请求解除合同的规定。《民法典》第724条也完全吸收了该规定。
从近年司法实践看，在意思自治和法律强制这一对历来的矛盾中，法院对于认定合同无效逐渐持谦抑的态度，尽量尊重合同当事人之间的意思自治。在承租物业未经一消验收合同效力问题的认定上，前述有关合同解除的法律规定及最高法的案例一方面能够印证，另一方面也确定了该问题的裁判思路，即承租人可将未经消防验收作为房屋使用条件的强制性规定为依据，主张解除合同及解除后的损失赔偿。例外地，在特殊的建设工程中，不排除当事人以宾馆、饭店、商场等公众聚集场所或人民密集场所未通过消防验收主张合同无效，人民法院也可能会衡量该情形是否会侵害公序良俗予以裁判的情形。但可以预见，未来出现该类主张及观点的案件将会日益减少。