国有土地上房屋征收过程中，被征收房屋所有权人不明确时，行政机关依法作出补偿决定的注意事项

前 言
行政机关在国有土地上房屋征收工作中，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。但当在调查过程中，存在房屋所有权人不明确的情形，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》已经规定了，针对被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，但在具体实际操作中，行政机关依法作出补偿决定时需要注意的问题是什么？笔者结合相关法律法规和司法判例，对于以上问题简要分析。
关键词：征收 房屋所有权人不明确 补偿决定
01 法律依据
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）
第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。
《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（云南省人民政府令第195号）
第二十九条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的人民政府依照本办法规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，公告期限不得少于30日”。
02 被征收房屋所有权人不明确时，行政机关依法作出补偿决定的注意事项
（一）关于房屋产权不明确的定义：
产权不明确的房屋具体指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或有产权但尚未确定最后归属的房屋。具体如经行政机关调查，现有证据不能证实被征收房屋的所有权归属、法律上的所有权人虽然明确，但产权人下落不明、所有权归属存在争议，在征收补偿协商期限内未能通过协商、仲裁、诉讼等方式明确产权等。
（二）国有土地上房屋征收过程中，被征收房屋所有权人不明确时，行政机关依法作出补偿决定的注意事项
1、房屋所有权人不明时，只能由作出征收决定的行政机关作出补偿决定，且当房屋所有权人存在争议时，行政机关不负有对争议主体安置补偿的法定义务。
参考案例 百洋产业投资集团股份有限公司、海南省海口市琼山区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书
法院案号 （2019）最高法行申1293号
裁判要点 在被征收房屋产权存在争议的情况下，征收管理部门不能与争议的任何一方签订征收补偿协议，只能由作出征收决定的人民政府依法对被征收的房屋作出征收补偿决定，并将征收补偿款及补偿安置房屋予以提存。在相关争议各方就被征收房屋产权民事争议依法解决后，作出征收补偿决定的人民政府依照生效的法律文书，向权利人发放征收补偿款，进行安置补偿。
2、当被征收房屋存在权属争议时，行政机关应先行调查，经调查发现存在“所有权人不明确”情况时，方可按照征收补偿方案作出补偿决定。
参考案例 黑龙江省牡丹江市人民政府、黑龙江省牡丹江市西安区人民政府房屋征收办公室再审审查与审判监督行政裁定书
法院案号 （2019）最高法行申1309号
裁判要点 考虑被征收人的利益、征收部门的注意义务以及征收工作效率，当被征收房屋存在权属争议时，行政机关应当先行调查，经调查发现存在“所有权人不明确”的情况时，应当按照征收补偿方案作出补偿决定。
3、行政机关作出的补偿决定并不针对具体权利人，亦不对被征收房屋权属予以确认－－以征收房屋权属证书上载明的所有权人死亡且涉及继承人为列：
参考案例 柴秀春、王玉红再审审查与审判监督行政裁定书
法院案号 （2018）最高法行申56号
法院裁判要点 签约期限内未达成补偿协议的，征收人作出房屋征收补偿决定时，一般应当以被征收房屋权属证书上载明的所有权人作为被征收人。对于被征收房屋权属证书上载明的所有权人死亡且涉及继承的，在房屋征收补偿决定中如何列明被征收人，相关法律法规没有明确规定。因继承可能同时存在多种法定情形，要求征收人查明情况，确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。因此，对上述情形，征收人在作出房屋征收补偿决定时，可根据实际情况，将房屋共有人确定为被征收人，而无需查明继承事项，将所有的继承人均列为被征收人。征收人作出征收补偿决定后，相关继承人可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。
综上，国有土地上房屋征收过程中，行政机关应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，若发现存在被征收房屋所有权人不明确时，有权依据相关法律法规并按照补偿方案作出补偿决定。
03 律师建议
行政机关在国有土地上房屋征收过程中，若被征收房屋所有权人不明确的，行政机关需对该房屋产权人确定履行调查义务，经行政机关确认后，确定该房屋产权人不明确的，按法定程序作出房屋征收补偿决定，避免增加征迁成本。同时若行政机关征收过程中未充分尽到调查职责，在被征收房屋所有权人不明的情况下签订产权调换协议，缺乏事实依据，存在被人民法院确认违法的风险。
针对未经产权登记且权属存在争议的房屋，建议争议方主体应尽快通过民事救济途径解决涉案房屋的产权归属，避免因房屋权属争议无法及时得到补偿而造成损失。