PPP模式辨伪：社会资本如何识别规范的PPP项目

政府和社会资本合作(PPP)模式自2014年正式启动探索，经2015年的元年爆发，现已进入快速发展时期，财政部、发改委等国务院部委以及各省、市级地方人民政府纷纷出台相关规范性文件，以促进PPP模式在基础设施和公共服务领域的推广和实施。
同时，各地地方性债务继续膨胀，各类借着PPP名义、打着PPP的旗号，举借政府债务现象时有发生，迫使中央部委发文重申要加强PPP项目监管，严禁以PPP项目名义举借政府债务。[1]所谓“伪PPP模式”，即地方政府为缓解短期财政压力，将某些不符合PPP特征及适用范围的基础设施及公共服务项目包装为PPP项目进行采购、招投标的融资操作模式，实践中通常表现为政府通过承诺项目固定回报、明股实债的方式进行项目融资。“伪PPP模式”使社会资本很可能因为政府方违约和纠纷解决机制的不畅产生严重的损失。
因此，社会资本进入PPP领域，或选择PPP项目时，首先面临的是真、伪PPP的判断与鉴别问题。
一、PPP模式的特征判断
《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财政部2015年57号文）中明确规定，“要确保上报备选示范项目具备相应基本条件。”“项目所在行业已印发开展PPP模式相关规定的，要同时满足相关规定。”“符合PPP模式特征的，将作为实施范例进行推广。不符合PPP模式特征的，财政部将督促实施单位进行整改，或不再作为示范项目推广。”可是，对于示范项目应具备的条件，或PPP模式特征，57号文并未从正面展开说明。
从当前财政部、国家发改委发布的各项PPP政策分析，PPP模式的主要特征包含以下几个方面：
1、投资规模较大
社会资本投资PPP项目首先要考虑项目的投资规模，因为PPP模式是政府引入社会资本，利用社会资本在融资、专业、技术和管理等方面的优势，提高公共服务质量、效率，对于投资规模小的公共服务和基础设施项目，无法体现社会资本在融资领域的优势。
2、需求长期稳定
采用PPP模式的项目，须确保需求的长期稳定，财政部57号文规定原则上不少于10年。如不能满足需求的长期稳定，各方的目的和需求就无法实现，政府部门会因为无法有效的向公众提供产品或服务而选择终止此类项目，从而使得政府和社会资本长期合作的目的落空。因此，PPP合同应该是一份长期契约，贯穿项目的全生命周期，体现社会资本对公共设施或服务的运营维护。
3、价格调整机制灵活
采用PPP模式的项目需保证价格调整机制灵活。由于PPP项目存续时间较长，通常为10年以上30年以下，项目存续期间，影响项目运营的各种因素千变万化，若简化运营，限制项目的价格调整机制，必然会增加项目存续运营的风险，导致“赢者通吃”的现象，与政府提供公共服务的宗旨和目的相违背。
4、市场化程度较高
PPP项目对社会的市场化程度有一定的要求。目前，按照项目的盈利水平，一般将PPP项目分为三种类型，即经营性项目、准经营性项目与非经营性项目。虽然，非经营性项目也可采用PPP模式通过财政付费的方式运行，但为控制PPP项目中政府的债务风险，对政府在PPP模式中的支出责任有严格的限制，如《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例不超过10%。”所以，政府选择PPP模式的项目多是经营性项目和部分准经营性项目。
5、项目类型为基础设施及公共服务类
在财政部与国家发改委的政策中均明确指出政府和社会资本合作模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务及基础设施类项目。公共服务类项目主要包括公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等，基础设施类项目包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，水利、资源环境和生态保护等项目，以及各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目。国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财政部财金[2016]90号）分别就各自在公共服务、基础设施建设中的工作重点进行明确。
二、PPP模式的实施机构判断
从项目实施机构的合法性来看，财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》明确规定，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可以作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。因此财政部门牵头推出的PPP项目的实施机构必须为政府、政府有关职能部门或事业单位，其他机构、企业、政府融资平台不能作为实施机构。若财政部门牵头推出的PPP项目实施机构不是政府、政府部门、事业单位，即非规范的PPP项目。
与财政部确定的PPP项目实施机构不同，发改委牵头推出的PPP项目实施机构的范围较大，《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）明确规定，行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
因此，各级发改委牵头推出的PPP项目的实施机构并不局限于政府、政府职能部门或事业单位，行业运营公司及其他机构也可以成为PPP项目实施机构。社会资本参与各级发改委牵头推出的PPP项目，不能仅根据项目的实施机构判定项目是否是标准PPP项目，关键是看项目实施机构是否取得政府授权，未取得授权不能按照PPP模式开展项目的投融资和建设。
三、PPP模式的审批条件判断
由于财政部、发改委均为PPP模式的牵头部门，并从不同的角度制定了PPP模式相关规范性文件，形成了两套不同体系内的PPP项目实施流程和依据。尽管如此，在PPP模式的审批方面，两者存在一定的共同条件。
1、新建、改建PPP项目，须提交“项目建议书”、 “可行性研究报告”等审批文件
PPP模式的审批目的是确定已取得项目建设审批手续的政府投资项目是否真正适用PPP模式进行投资建设。为依法加强和规范新开工项目投资和管理，从源头上把好项目开工建设关，维护投资建设秩序，2007年国务院办公厅发布了《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办法[2007]64号），对于各类投资项目开工建设条件进行了全面的规定。根据此规定，实行审批制的政府投资项目开工建设的前提是取得“项目建议书”批复文件以及经批准的“可行性研究报告”，[2]并且已办理相关规划选址手续、用地预审和环境影响评价等审批手续，对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤销有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。
由此可见，实行审批制的政府新投资建设项目不管是政府单一投资，还是采用与社会资本合作（PPP）模式都必须履行相关审批手续，并取得相关批准文件。因此，针对新建、改建PPP项目，“项目建议书”以及“可行性研究报告”等审批文件是审查项目合法性的重要文件，是政府投资项目获得新开工许可的前提条件，政府推出的PPP项目若缺乏上述审批文件可以认为其从来源上就是不具有可行性的项目，不具有可投资性。
2、除经营性项目，一般均须经过物有所值及财政承受能力论证
财政部、发改委形成的共识是PPP模式适用于基础设施和公共服务领域，[3]社会资本参与财政体系下的PPP项目采购及发改委体系下PPP项目招投标，首先应当判别项目是否是基础设施和公共服务领域内的，若为商业领域内项目，则一定不适用PPP模式进行投融资。
但并非所有的基础设施及公用服务项目都适合采用PPP模式，根据财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》的规定，在PPP项目的识别阶段，一般符合投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用政府和社会资本合作模式。根据PPP项目的上述特点及财政部的有关规定，各地政府先后出台了有关PPP模式实施的指导意见，并相继推出本地的示范或试点PPP项目，地方政府需按照规定进行PPP项目识别，通过项目筛选程序确定备选PPP项目，制定PPP项目年度和中长期开发计划，并按照规定开展PPP项目的物有所值和财政承受能力论证工作，只有通过物有所值及财政承受能力论证的项目才能进入财政部PPP项目储备库。
从项目实施方案审批来看，无论是财政部牵头还是发改委牵头推出的以PPP模式开展的基础设施和公共服务领域的项目，涉及财政支出责任的，均须由项目实施机构编制项目实施方案报财政部门进行物有所值和财政承受能力验证通过，或报联审机制审查同意后才能依据《政府采购法》或《招投标法》的相关规定进行项目的采购和招投标。[4]因此,项目实施方案的审批是PPP项目审批的核心环节，是规范PPP项目的必备要件，未经过物有所值和财政承受能力验证的项目不得采用PPP模式开展投资建设。从PPP项目的合法性角度来看，社会资本参与PPP项目的招投标，必须明确项目实施方案已经通过物有所值和财政承受能力论证，并已通过政府审核，尚未通过验证即进入项目采购或招投标程序的项目非PPP项目。
3、政府付费或可行性缺口补助项目的财政支出须纳入政府预算，并经本级人大或常委会批准
PPP模式可缓解地方政府的债务压力，平滑财政支出，将本应财政一次性投入的资金分批次投入。故某些地方政府出于眼前利益，往往不考虑长期政府的财政压力，盲目推行PPP项目，从长远看反而加大了财政压力。为规范各级政府的收支行为，强化预算约束，2014年修订的《预算法》明文规定“各级政府、各部门、各单位的支出必须已经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。
同时，为规范PPP项目财政支出责任安排，维护良好的财政收支秩序，财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政能力论证指引》，该《指引》明确，通过物有所值评价及财政承受能力论证，拟采用PPP模式推进的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。为控制PPP项目中政府的债务风险，政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例不超过10%。
能否合法取得财政支出安排，对采取政府付费和可行性缺口补助获得投资回报的PPP项目而言，直接关系到社会资本项目投资成本回收及盈利，关系到PPP项目的后期运营和维护重大事项的执行和公共利益的保护。因此，社会资本参与PPP项目，须确保政府项目支出责任已纳入政府预算安排。同时，根据《预算法》规定，政府财政预算还必须通过同级人大或人大常委会批准才能执行。
因此，政府推出的尚未列入财政预算安排，或虽有财政支出安排，但预算未经权力机关批准的PPP项目，为非规范的PPP项目，项目实施中政府方的违约风险较大，不利于社会资本权利的保护。
四、PPP模式的项目入库判断
作为外部判断标准，PPP项目库建设是提升PPP模式社会公信力的一项重要工作。根据财政部发布的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行规程》第七条规定：“财政部PPP项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分，包含储备库、执行库和示范库三个子库。由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，基本信息均应录入PPP综合信息平台。经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的，列为示范项目。所有PPP项目必须列入项目库。省、市、县级财政部门应与相关部门密切沟通，保证符合条件的项目及时、准确、规范、完整列入项目库。”
但在国家发改委层面，虽然已建立了PPP项目库，但与财政部建立的PPP项目库不同，发改委并未要求将所有适用PPP模式并经过物有所值评价的项目均纳入项目库，只是要求各省区市发展改革委要建立PPP项目库，对入库程序及入库的前提条件也未做规定。在项目的筛选层面，地方发改委会同行业管理部门、项目实施机构，从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，采用PPP模式。[5]目前，按照发改委关于PPP项目库及项目筛选、审批程序的规定，纳入发改委PPP项目库的PPP项目是标准的PPP项目，但并不能由此认定未入库的PPP项目都不是标准PPP项目。
因此，社会资本参与地方发改委推出的PPP项目不能仅将是否入库作为是否是标准PPP项目的评判标准，关键是看项目实施方案是否经过了联审机制审查及相关论证，未经审查及论证的为非标准PPP项目。
五、PPP模式的运作方式判断
根据财金[2014]113号文等规范性文件的规定，我国现行的有以下几种运作方式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建造—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等六种方式，这就意味着财政部门牵头推出的PPP项目只能选择采用上述六种操作模式展开项目的投融资建设，即财政部门牵头的标准PPP项目必须是上述六种中一种或几种，否则PPP项目就缺乏应有的合法性。
同样，发改投资[2014]2724号文对于PPP项目的操作模式也做了较为明确的规定，发改委牵头推出的经营性PPP项目采用建造—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进，准经营性项目采用建造—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进，非经营性项目采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。因此，发改委牵头推出的PPP项目在操作模式的选择上也要符合合法规范的要求，根据实际情况选择上述一种或几种作为PPP项目的操作模式，采用此外一切模式运作的PPP项目均非“标准PPP”项目。
可见，由于PPP模式具有政府于社会资本合作周期长（一般10年—30年）、投资体量大的特征，且包含项目的运营、维护等项目后期合作，建设—移交（BT）模式无法满足上述要求，所以无论是财政部还是发改委制定的规范性文件均未将BT模式作为PPP模式的运作方式，BT模式因其固有的弊端正逐渐走出历史舞台。
六、“伪PPP模式”的典型操作方式
“伪PPP模式”即政府方面为缓解短期财政压力，将某些不符合PPP特征及适用范围的基础设施及公共服务项目包装为PPP项目进行采购、招投标的融资操作模式，实践中通常表现为政府通过承诺项目固定回报、明股实债的方式进行项目融资。针对此问题，财政部、发展改革委下发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）明令禁止通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
对于如何鉴定政府是通过承诺项目固定回报、明股实债的方式进行项目融资，财金[2016]32号文并未进行明确规定，实务中的认识并不统一。其实，“承诺固定回报”即政府承诺无论项目是否能够通过运营回收投资成本及获得盈利，不论提供服务的好坏，政府均通过财政支出或其他方式给予社会资本方固定收益率的投融资操作模式；而所谓“明股实债”即政府通过招投标选择社会资本，由社会资本独资成立项目公司或政府与社会资本各自出资成立项目公司作为项目建设运营主体，同时双方签订股份回购协议，政府承诺在未来项目建成后以一定的价格回购其全部股份的操作模式。
上述两种模式违背了PPP模式中政府和社会资本风险共担、利益共享的合作原则，实质上将项目风险完全转移给了政府，与PPP模式缓解政府财政压力，提高公共产品和服务效率的精神相悖。
[1]见2016年10月20日财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。
[2]该文规定，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革委等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。
[3]国务院办公厅转发《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）已经明确规定了PPP模式的适用范围：“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式吸引社会资本参与。”
[4]按照财金【2014】113号文规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
[5]在审批程序上，地方发改委决定将条件成熟的建设项目采用PPP模式后，相关实施机构需编制实施方案，提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。