保险保障基金的使用条件及范围

保险保障基金是依照《中华人民共和国保险法》和《保险保障基金管理办法（2022）》（以下简称“《管理办法》”）规定缴纳形成，用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的非政府性风险救助基金。《管理办法》第四章对于保险保障基金的使用进行了较为详尽的规定，本篇通过对前述规定进行梳理并借鉴国外相关经验，对保险保障基金的使用条件及范围进行讨论。
一、动用条件
《管理办法》第十六条规定的可以动用保险保障基金的情形主要有以下几点：第一，保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的；第二，国务院保险监督管理机构经商有关部门认定，保险公司存在重大风险，可能严重危害社会公共利益和金融稳定的；第三，国务院批准的其他情形。其中后两种属于概括性的规定，未明确适用情形，根据其他国家实践经验来看，主要指监管对于保险公司重大风险的在破产前的介入处置。
从日本实践经验来看，当保险公司出现重大风险时，《日本保险业法》第十章规定的“保护投保人的特别措施”将被适用，其中包括保险公司出现“已停止支付保险金或可能停止支付、丧失偿债能力或有丧失偿债能力之可能”的破绽状态时，投保人保护机构（类似于我国的保险保障基金公司）可采取转移保险合同等措施。再例如美国的金融监管倡导“结构化早期介入与解决制度”的理念，通过建立结构化的渐进式的执行框架及早发现风险，并根据风险等级采取有差别但相互衔接的处置措施。根据美国《财务困境标准示范法》规定，当保险监管官判断保险公司继续营业将对保单持有人、债权人或公共利益造成危害，认定保险公司处于财务困境时，保险监管官可以对保险公司的财务、业务、成本、投资、资本结构等进行改善监督以避免经营继续恶化；若保险公司“财务上出现问题并且在可预见的未来可能导致偿付能力不足”时，保险监管官可根据《保险公司破产管理示范法》规定的接管、重整、清算等处置措施。1
自保险保障基金成立以来，保险保障基金曾救助新华人寿、中华联合保险、安邦保险、天安人寿、华夏人寿、恒大人寿六家保险公司，救助情形包括偿付能力严重不足、公司治理出现严重问题、巨额亏损面临破产等。
二、覆盖范围
《管理办法》第十四条规定了缴纳保险保障基金的保险业务均纳入保险保障基金救助范围，并在第二十七条明确列举了不属于救助范围且无需缴纳保险保障基金的情形，即除了保险公司承保的境外直接保险业务、保险公司的再保险分入业务、由国务院确定的国家财政承担最终风险的政策性保险业务、保险公司从事的企业年金受托人、账户管理人等企业年金管理业务、自保公司经营的保险业务及国务院保险监督管理机构会同有关部门认定的其他不属于保险保障基金救助范围的业务外，其余保险业务均纳入救助范围。
《管理办法》中明确了对保险公司高层管理人员的救助限制。根据《管理办法》第二十七条规定，保险公司的股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员及相关管理人员因违反法律、行政法规或者国家有关规定，对公司被依法撤销或者依法实施破产负有直接责任的，对该股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员及相关管理人员在该保险公司持有的保单利益，该股东、实际控制人在该保险公司持有的财产损失保险的保单利益，保险保障基金不予救助。
三、保险保障基金救助类型及方式
1.对保单的救济
（1）长期人身保险的救助规定
长期人身保险可分为人寿保险及其他长期人身保险。根据《管理办法》第二十一条规定，若保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其持有的人寿保险合同必须首先依法转让给其他经营有相应保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的，由国务院保险监督管理机构指定经营有相应保险业务的保险公司接收。
关于其他长期人身保险合同，《管理办法》第二十一条规定其救助方式依照法律、行政法规和国务院有关规定办理。虽然该条并未明确说明其他长期人身保险合同一定会转让给其他保险公司，但笔者认为后续会出台相应政策予以明确。
《管理办法》第二十二条规定了在被依法撤销或者依法实施破产的保险公司的清算资产不足以偿付人寿保险合同及其他长期人身保险合同保单利益的情况下，保险保障基金可以按照下列规则向保单受让公司提供救助：（1）保单持有人为个人的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90％为限；（2）保单持有人为机构的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80％为限；（3）对保险合同中投资成分等的具体救助办法，另行制定。需要注意的是，这里的救助对象为保单受让公司，而非保单持有人，这主要是由于长期人身保险的强制转让规则会迫使保单受让公司强制接受原保单的权益财产缺口，并履行原保单项下义务，所以相关救助直接给予保单受让公司有助于保险合同继续履行，有利于维护保单持有人的长期利益。
（2）短期保险及财产保险救助
《管理办法》第二十条规定，保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的，保险保障基金按照下列规则对财产保险、短期健康保险、短期意外伤害保险的保单持有人提供救助：（1）保单持有人的保单利益在人民币5万元以内的部分，保险保障基金予以全额救助；（2）保单持有人为个人的，对其保单利益超过人民币5万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的90%；保单持有人为机构的，对其保单利益超过人民币5万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的80%。此处救助的对象为保单持有人，即保险的投保人、被保险人或者受益人，且救助数额以保单利益为基础进行计算。所谓保单利益，是指解除保险合同时，保单持有人有权请求保险人退还的保险费、现金价值；保险事故发生或者达到保险合同约定的条件时，被保险人、受益人有权请求保险人赔偿或者给付的保险金。
（3）财险及人身险基金互相拆借
根据《管理办法》规定，财险和人身险的保障基金虽然各自独立建户，分账管理、分别使用，但财产保险保障基金和人身保险保障基金之间可以相互拆借，这一变化使得保险保障基金更加灵活，也更有利于基金整体的稳健性。但需要注意的是，具体拆借期限、利率及适用原则报经国务院保险监督管理机构批准后施行，即拆借并非“无条件”，需要按照批准方案支付利息。
2.对保险公司的救助
《管理办法》并未具体规定保险保障基金对保险公司的救助方式。根据的保险保障基金成立以来的风险处置实践，保险保障基金救助保险公司的方式主要有两种，一种为管理性救助，一种为财务性救助。具体救助方式可以根据保险公司实际情况进行综合运用。
管理救助主要指在尚未动用保险保障基金时，保险保障基金公司提前介入保险公司的风险处置工作，帮助控制和化解风险。在管理性救助的方式上主要有整顿、接管及托管等，但在我国实践中，整顿、接管及托管的主体是监管机构，保险保障基金没有作为整顿、接管或托管的主体。
根据美国相关法律规定，接管属于过渡性的处置程序，在规定期限届满后，将根据保险公司情况决定是否解除接管，还是进入重整、清算程序。在接管期间，接管官可以采取以下措施以改革与振兴保险公司：1.解除保单、保险合同、再保险合同（不包括人寿健康险或养老金）或保证债券，或者将其转让给有偿债能力的受让保险公司；2.保险公司的董事、管理人员以及经理人的全部职权应当予以暂停，并由接管官代行，除非接管官再次授权；3.接管官具有充分的权力领导、管理、雇佣或解聘职员，处置保险公司的财产及业务；4.若接管官认为管理人员、经理人、代理人、经纪人、雇员、分支机构或其他主体对保险公司有疑似犯罪行为、侵权行为、违反合同义务等行为，则可以代表保险公司寻求法律救济；5.为达到接管目的，在必要且适当的条件下，可以行使未具体列举的其他事项的权利2。
我国可以借鉴美国的经验，保险保障基金可以积极参与风险公司的管理性救助，从问题保险公司的日常经营、人员管理、业务管理、财务管理等方面提前介入，以求更好的帮助问题保险公司控制和化解风险，从而更好的保证投保人利益。
财务性救助是指动用保险保障基金帮助有问题的保险公司改善财务状况，化解风险，在财务救助的方式上主要有股权救助、债权救助和其他方式。股权救助是指保险保障基金公司以投资入股的方式，向风险公司注入资金、提高保险公司的偿付能力并参与其公司治理。债权救助是指保险保障基金以提供借款、购买保险公司债券、直接购买不良资产等方式改善其流动性，帮助保险公司渡过危机，例如包商银行被人民银行、银保监会接管时，存款保险基金管理公司曾对包商银行大额对公客户和同业客户的债权进行收购。保险保障基金在该种救助方式下的主要工作为救助前对保险公司进行尽职调查，根据确定的风险处置方案完成资金划付取得股权或债权等。
[1]参见薄燕娜：《论我国保险保障基金救助制度的完善——域外经验及其借鉴》，载《法商研究》2016年第5期。
[2]参见NAIC55501《破产管理示范法》第302条。