2018年陕西省行政诉讼大数据报告

行政诉讼制度是现代法治国家普遍设立的一项重要法律制度，是通过国家司法机关对行政机关行使职权活动的审查监督来纠正违法活动，并对因其给公民、法人权益造成的损害依法给予相应补救的法律制度。
自2015年行政诉讼实行立案登记制度以来，陕西省各级法院处理的行政诉讼案件数量逐年增长，案件类型呈现多元化的趋势，越来越多的行政机关站在法庭的“被告”席上，倒逼各级行政机关增强依法行政意识、规范行政行为、提高履职能力。
那么具体而言，陕西省2018年行政诉讼案件的司法实践样态究竟如何呢？
为了回答这个问题，我们采集了2018年陕西省各基层法院、中院以及高级人民法院审结且公开的行政诉讼案件数据样本，通过对行政诉讼案件数量分布、地域分布、行业分布、审理期限、当事人类型、行政诉讼高发的具体行政行为种类、律师代理率、结案方式、行政赔偿请求的裁判结果、行政机关败诉的原因、省高院再审案件裁判观点等11个维度的数据展开分析，总结归纳陕西省2018年行政诉讼所呈现的基本特点，以期用客观的数据、直观的图表、简明的分析，勾勒出陕西省2018年行政诉讼的“画像”，为律师更全面认识并参与行政诉讼案件，为各级行政机关严格依法行政提供参考和指引。
检索条件及检索结果
一、检索条件
1.数据来源： Alpha 案例库
2.裁判时间：2018年1月1日至2018年12月31日
3.参照级别：普通案例
4.案由：行政
5.地域：陕西省
6.年份：2018年
7.审理程序：一审、二审、再审
8.数据采集截止时间：2019年1月14日
二、检索结果
按照上述检索式共检索到2018年陕西省行政区域内高级法院、各中级法院、各基层法院所审结的公开裁判文书共5413份。
（说明：因裁判文书的公开程度及公布时间属于不可控因素，因此本文数据与实际审结情况可能存在一定的误差。）
案件分布及审理期限分析
一、案件数量分布

案件数量分布图

案件数量环比增长率
从上两张图来看，2011年至2017年，案件数量不断增加，但增长速度总体放缓，个别年份出现波动。2018年案件数量少于2017年，为负增长。
简要分析原因：
从宏观方面来看，行政诉讼案件数量变化与国家宏观政策、行政诉讼制度改革、地方经济发展定位、公民维权意识增强等因素影响密不可分。
具体来说，实行行政案件立案登记制，陕西建立行政案件、环境资源案件跨行政区划集中管辖制度，全国法院系统开展的“基本解决执行难”工作，有利于解决行政案件“立案难”“审理难”“执行难”等问题，多项举措助推行政诉讼案件数量不断增长。
因裁判文书公开的滞后性，统计时点采集到的2018年案件数量不及2017年。
二、案件地域分布（不含省高院审理的案件）

案件地域分布图
从上图来看，西安市的行政诉讼案件数量遥遥领先，并且多于其他地级市案件数量的总和。渭南市、咸阳市案件数量相比于其他地级市而言，处在靠前的位置，其余地级市案件数量总体较少且相差不大。
简要分析原因，包括以下三点：
一是西安市在省内区位优势明显，国民经济和社会发展水平在全省居于首位，经济发展速度加快，公民法治意识增强，维权意识增强，纠纷的类型和数量增多，因而行政诉讼案件数量增多是必然的；
二是渭南市、咸阳市紧邻省会西安市，受西安市城市发展的辐射带动，经济发展的水平和机遇要优于其他地级市，因此引发的行政争议也较多；
三是参考往年陕西省各地级市国民经济和社会发展统计公报，各地级市GDP排名顺序与行政诉讼案件数量排名顺序基本相同，表明经济发展水平与行政诉讼案件数量是正相关的。
三、案件行业分布

案件行业类别分布图
从上图来看，行政诉讼案件涉及行业类型广泛，主要集中在第二产业、第三产业的行业类别，其中房地产行业涉诉案件最多。
简要分析原因，包括以下两点：
一是参照陕西省各地级市2017年分行业固定资产投资及增长速度数据，涉诉较多的行业类别其固定资产投资或固定资产投资增长速度在全行业是排名靠前的，这表明，行业涉诉数量与行业固定资产投资数额是正相关的；
二是陕西省自2015年出台《关于加快推进棚户区改造货币化安置的实施意见》，推进全省棚户区（含城中村、城市危房）改造安置方式向实物安置和货币化安置并举转变，全面提升货币化安置率，此举助推了房地产行业的再次繁荣，房地产行业繁荣，其涉诉行政诉讼案件增多符合常理。
四、审理期限（不完全统计）

行政诉讼案件审理期限图
从上图来看，行政诉讼案件大多在90天以内审结，合计占比69%，只有极少数的案件审理期限超过365天。从 Alpha 大数据库得知，行政诉讼案件平均审理期限为74天。
简要分析原因，包括以下两点：
一是结合行政诉讼案件一审、二审的裁判结果，较高的撤诉比例和维持一审判决的比例直接缩短了行政诉讼案件审理期限；
二是《行政诉讼法》第三十四条规定：被告（行政机关）对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
进入诉讼程序，举证责任主要在行政机关，而据以作出行政行为的证据由行政机关收集和保存，行政机关直接向法院提交证据，与民事、刑事诉讼相比，收集提交证据简易高效，间接节省了审理时间，缩短了审理期限。
涉诉行政行为、诉讼参加人有关情况分析
一、行政诉讼高发的具体行政行为种类

具体行政行为种类分布图
从上图来看，具体行政行为的种类虽然多种多样，但容易引发行政诉讼的种类主要集中在行政不作为、行政登记、行政处罚、行政复议等几方面，并且主要体现为土地管理、不动产登记、治安管理、物权登记、工伤认定、城乡规划建设等行政管理领域，结合下文中的被告类型部分，两者呈现对应关系。
二、一审当事人类型
1.一审原告类型

数量排名前五的原告类型分布图
从上图来看，一审原告类型较单一、但相对集中，自然人是第一大原告类型，人民检察院作为行政公益诉讼人也在其列。
简要分析原因，包括以下两点：
一是行政诉讼俗称“民告官”的诉讼，“民”是指行政相对人，承受行政行为所确定的权利和义务，而自然人是行政管理的主要对象；
二是2017年行政公益诉讼制度初步建立，检察机关为维护公共利益，对行政机关不依法履行职责的，依法向人民法院提起诉讼。因此在案例中出现行政公益诉讼案件。
2.一审被告类型

数量排名前十的被告类型分布图
从上图来看，一审被告类型多样且分散，涉及众多行政机关。政府作为被告的案件数量最多，其次是政府各职能部门。
简要分析原因，包括以下两点：
一是行政管理职能的内容涉及政府行政系统对国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动，管理领域宽泛，各个领域都可能涉及行政诉讼；
二是诸如国有土地征收与补偿、棚户区（城中村）改造安置、行政复议、政府信息公开等行政管理职能主要集中在政府，并且这些方面容易引发行政争议，因而政府作为被告的案件较多。
三、律师代理率

律师代理率分布图
从上图来看，行政诉讼案件一审、二审阶段，行政机关律师代理率高于非行政机关律师代理率，再审阶段，两者律师代理率相比一审、二审阶段，均下降明显，非行政机关律师代理率略高于行政机关。
简要分析原因，可总结为两点：
一是国家层面不断推行政府法律顾问制度，各级政府依法行政意识不断加强，积极组建政府法律顾问团队，此举为律师更多参与行政诉讼等政府涉法事务创设良好的外部环境；
二是经过一审、二审的行政诉讼案件，权利义务已经确定，结合以往再审案件裁判结果，再审申请获得法院支持的比例较低，因此再审阶段当事人委托律师代理案件的意愿偏低。
裁判结果有关情况分析
一、一审、二审、再审结案方式
1.一审结案方式

一审结案方式
从上图可得出，一审中撤回起诉、驳回起诉、全部驳回三种结案方式合计占比73.28%，其中撤回起诉比例为37.72%。法院全部或部分支持原告诉讼请求的比例仅12.48%。
撤回起诉的占比较高，主要原因有：
一是行政诉讼是“民告官”的诉讼，一般情况下“民”即行政相对人并不愿主动与行政机关发生纠纷和冲突，仅在其认为权益受到威胁或者严重侵害时，迫不得已提起诉讼，而在威胁或侵害部分解决的情况下，便自愿申请撤回起诉；
二是行政机关涉诉前后，对待行政相对人的态度变化明显，行政机关会主动作为纠正自己的违法行为，并积极与行政相对人协商解、化解纠纷，促使行政相对人撤回起诉。
原告诉讼请求法院支持率偏低，一是行政机关的具体行政行为确属合法、合理，不存在《行政诉讼法》第七十条到第七十八条的情形；
二是引起纠纷的具体行政行为经执法监督机构介入、行政机关主动解决、行政复议程序后已被改正。因前述行为，进入诉讼程序，法院支持原告诉讼请求的几率会随之降低；
三是行政相对人欠缺科学的法律维权方式，未委托律师等法律专业人士代理案件，无法找到问题的要害，提出不合理的诉讼请求，而盲目坚持选择诉讼程序解决纠纷，导致由“主动”变为“被动”，最终不合理的诉求难以得到法院的支持。
2.二审结案方式

二审结案方式
经过一审的行政诉讼案件，无论行政机关通过自查自纠的方式，还是司法机关的司法监督的方式，绝大部分的违法行政行为已纠正。
随着审判水平的提高，审判干预减少，审判体制的改革等原因，法院审判程序的相对独立性使得审判结果基本遵循事实，符合法律规定，二审改判率随之降低。
3.再审结案方式

再审结案方式
从上图来看，再审结案方式以驳回再审申请为主，驳回再审申请、撤回再审申请、全部维持合计占比90.83%，再审法院改变原审结果率仅为6.44%，与二审相比，有所下降。
简要分析原因，再审程序是审判监督程序，坚持实事求是的基本原则，具有“纠错”的特点，是对法院生效裁判的权威性、终局性和稳定性的挑战，随着审判水平提高，审判干预减少，审判体制改革等因素，一二审裁判结果日趋公正，因此再审程序维持率较高。
二、行政赔偿请求的裁判结果

行政赔偿请求的裁判结果分布图
经统计，涉及赔偿的行政诉讼案件共计162件，其中法院判赔的案件数量为18件，赔偿率约为11.11%。
法院判决由行政机关承担赔偿责任的18起案件中，17起因强制拆除或强制铲除行为引起，判决结果均先确认行政行为违法。1起发生在补偿安置协议履行过程当中，政府方违约，并且同样存在强拆行为。
说明行政机关在实施征收征用土地这类具体行政行为的过程当中，程序违法，实施了强制拆除或铲除行为，给行政相对人造成了实际损失的，应承担行政赔偿责任。
另外，人民法院部分撤销，部分支持一审判决、裁定的，对具体行政行为未造成相对人实际损害确认而违法的，因一审判决、裁定不符合法律规定或者事实不清，指令重审的，均是通过司法手段对行政行为瑕疵的纠正过程。
因行政机关的具体行政行为违法，但未造成实际损害的，行政相对人仍提起行政诉讼主张赔偿的，人民法院一般不予支持。
综上，18件判赔案例，法院认定行政赔偿主要标准是：
具体行政行为违法
具体行政行为给相对人造成实际的人身和财产损害
因此政府及职能部门在行使行政管理职责过程中，应综合考虑，确保行政行为的合法性、合理性，避免因不当的行政行为给行政相对人造成人身损及财产损害。
三、具体行政行为被撤销或者变更的原因分析
行政机关败诉案例共计395件。经统计，结合法院裁判文书引用的法律条文，整理出引用数量排名前十位的法律条文，具体如下：

引用法律条文类别分析
据上述统计结果，法院裁判行政机关败诉引用法律条文主要分为三类：
1.法院判决撤销具体行政行为
即《行政诉讼法》第70条规定的情形，是引用次数最多的条文；
2.法院确认具体行政行为违法
即《行政诉讼法》第74条规定的情形，具体行政行为其本身符合《行政诉讼法》第70条的六种情形，但行为本身不适宜撤销或者撤销没有实际意义的，法院判决确认违法；
3.法院判决行政机关在一定期限内履行职责
即《行政诉讼法》第72条规定的情形，主要针对行政机关不作为，不履行法定职责，原告诉请履履职的情况，法院一般做出判决履行的裁判结果。

具体行政行为被撤销原因分布图
从上图来看，行政机关越权执法的状况最少，但在行使行政管理职权过程当中存在众多瑕疵，比如认定违法行为时不重视证据收集，执法违反法定程序，制作执法文书适用法律法规错误等。
具体来说，在实践中，行政机关具体行政行为存在瑕疵被撤销，主要表现为：
1.执法主体资格不符合法律规定
执法主体资格主要包括执法人员身份，执法资格证件以及具体执法事件要求的执法主体人数。在执法过程当中，执法人员首先应当亮明身份，这就要求执法主体资格完备，不存在瑕疵。
2.执法程序混乱
实践中最常见的就是先作为后补充决策程序，由于执法资格问题及程序瑕疵，执法过程当中难免造成先作执法行为后补正文书材料的事实，一旦行政相对人就此有异议，提请行政复议或进行行政诉讼，势必造成被撤销的法律后果。
在一部分拆迁补偿安置案例中，行政机关程序不完备最为常见，常表现为：
无拆迁公告，无拆迁安置补偿，暴力拆迁，土地性质认定不清，手续不全等，这些都必然导致行政行为瑕疵明显，甚至法院会根据实际损失情况判决赔偿。
3.法律法规适用严重错误
执法人员对具体执行的法律法规学习不够，认知模糊，不重视法律的立改废释，滥用自由裁量权，引用法律条文时“张冠李戴”，导致作出的行政处罚、行政强制等具体行政行为适用法律错误。
4.忽略证据保存和制作
从执法部分制作的执法案卷内容来看，案卷材料主要是执法部门制作的各类文书，执法决定所依据的证据寥寥几页且极不规范，无证据来源、无证据制作过程。
针对上述问题，建议执法部门从以下几个方面入手改善执法现状：
1.加强执法资格证件管理
行政机关对执法人员应加强管理和保护，按时登记，定期更新人员信息，补发、换发执法资格证书，完善执法辅助人员管理制度；
2.完善执法程序
对照部门执法依据，制作流程化、可视化的行政执法流程，并严格按照流程办案；
3.加强业务学习
执法人员对日常执法事项涉及的法律法规依据熟练掌握，提高业务素质，确保案件经得起复议和诉讼；
4.提高证据意识
系统学习行政执法案件证据收集、制作、保存等基本技能，确保作出的行政行为依据的事实清楚，证据确实充分。
总之，行政执法作为行政管理的一个重要内容，应当怀有正确的执法观念，恰当运用人民群众让渡的管理职能。避免因上述行为导致的合法执法行为非法化。
四、省高院再审案件裁判观点
（一）关于行政诉讼受案范围
1.乡镇政府就业主委员会备案所作出批复后，业主委员会才能进行印章刻制，对外以业主委员会的名义从事相关工作和活动。
虽然备案行为不直接决定业主委员会是否成立，但却对业主委员会对外活动产生直接影响，因此乡镇政府批复的行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围【（2018）陕行申3号】。
2.根据地方性文件规定，上级行政机关对下级行政机关请示作出的批复是内部审批行为，并不直接对外创设权利义务。该批复属内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围【（2018）陕行申11号】。
3.特定历史时期形成的民事法律关系，并非因行政机关履行行政管理职能所引起的行政法律关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围【（2018）陕行申246号】。
4.涉及落实私房改造政策的诉求，属历史遗留问题，不属于人民法院行政案件受案范围【（2018）陕行申352号】。
（二）关于行政指导行为的认定
行政指导行为是指行政机关在行政管理活动中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。
行政指导行为通常要借助行政相对人的同意或者协助，才能实现一定的行政目的。
因此，行政指导行为不具有行政相对人必须履行的法律效果，行政相对人可以按照行政指导行为去作，也可以不按照行政指导行为去作，违反行政指导行为不会给行政相对人带来不利的法律后果。也就是说，通常情况下，行政指导行为不具有羁束力和强制力【（2018）陕行申15号】。
（三）关于城中村（棚户区）拆迁安置问题
1.因不动产提起的行政诉讼，必须是产生了不动产物权设立、变更、转让或者消灭法律效果的行为，才适用最长二十年的起诉期限，而非行政诉讼中涉及不动产物权的因素即为因不动产引起的纠纷【（2018）陕行申391号】。
2.被拆迁人已经通过签订拆迁安置协议、领取拆迁安置补偿款及奖励款等方式处分了涉案房屋，并实现了补偿权。继而又主张拆迁行为违法，无事实和法律依据【（2018）陕行申290号】。
（四）关于行政机关对行政处罚相对人提出的事实、理由和证据进行复核的问题
《行政处罚法》第三十二条规定的“复核”，不仅在于保障当事人陈述、申辩权得以真正实现，更在于确保行政机关全面、准确查明事实。
至于行政机关如何进行复核，法律并没有对此程序和形式作出具体的规定，因此行政机关采取何种形式“复核”，因各案情况不同，属于行政机关自由裁量的范围，人民法院不宜过多干预。
人民法院在对被诉行政处罚决定进行合法性审查时，对于“复核”问题，应该结合行政机关提供的作出行政处罚决定的证据和当事人提供的证据，综合进行认定。而不能脱离行政机关和当事人提供的证据，将“复核”作为孤立的、单一的程序进行要求，应该将其与整个案件事实认定相联系，最终达到正确认定案件事实的目的【（2018）陕行申87号】。
结语
借助大数据分析，我们对陕西省2018年行政诉讼案件司法实践样态有了基本的了解。本报告以十一个分析维度为出发点，通过基础数据统计、图表化呈现、加工分析等步骤，逐步展现行政诉讼的全貌。
通过本报告，读者可以直观的了解陕西省2018年行政诉讼案件的概况，涉诉行政行为、诉讼参加人有关情况，裁判结果有关情况等内容。
一方面为推动行政机关及其工作人员严格依照法律规定行使职权，确实做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”,确保行政行为合法合理。
另一方面为广大律师了解相对于民事、刑事业务而言属于“偏陌生领域”的行政诉讼业务提供参考，进而达到挖掘案源、开拓业务新领域的目的。